ניתן לבטל צו הריסה מינהלי-חשוב לפעול מהר ונכון!

תכליתו של סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, שמכוחו מוצאים צווי הריסהמינהליים על-ידי ראשי ועדות התכנון והבנייה, הנה מתן מענה מיידי ויעיללמיגורה של תופעת הבנייה הבלתי חוקית, תוך שמירה על שלטון החוק – בכלל, ועלדיני התכנון והבנייה – בפרט.

צווי ההריסה המינהליים נועדו לסלק על-אתר בנייה בלתי חוקית, בעודהבחיתוליה, כדי למנוע קביעת עובדות מוגמרות בשטח. השופטים מתייחסים לצוההריסה כאחד מהאמצעים החשובים והאפקטיביים שהוקנו לרשויות התכנון לשם אכיפהיעילה של הפרות חוקי התכנון והבנייה, ומיגור עבירות הבנייה באיבן, אשרחיוני להפעילו נוכח מימדיה הנרחבים של הבנייה הבלתי חוקית והצורך לעקור מןהשורש תופעה פסולה זו שהייתה לרעה חולה במחוזותינו (רע"פ מלכיאל נ’ מדינתישראל).

מהם התנאים להוצאת צו הריסה מנהלי?

סעיף 238א(א) לחוק קובע, כי תנאי להוצאת צו הריסה מינהלי על-ידי יו"ר ועדהמקומית לתכנון ובנייה, הנו הגשת תצהיר חתום בידי מהנדס הוועדה המקומית,המציין כי לפי ידיעתו הוקם הבניין ללא היתר בנייה או בחריגה מהיתר בנייה,כי לפי ידיעתו לא נסתיימה הקמת הבניין או שנסתיימה לא יותר מששים ימים לפניהגשת התצהיר, וכי ביום הגשת התצהיר הבניין לא מאוכלס או שהוא מאוכלס תקופהשאינה עולה על שלושים יום. כמו כן מורה סעיף 238א(ב) לחוק, כי לא יינתן צוהריסה מינהלי אלא לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי של הוועדה המקומית לתכנוןובנייה.

מהן העילות לביטול צו הריסה מנהלי?

העילות לביטולו של צו הריסה מינהלי הנן מצומצמות וצרות בהיקפן. סעיף 238א(ח) לחוק, מתייחס לשתי עילות ביטול:

• אם הבנייה "בוצעה כדין",
• אם הוכח "שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת".

על-פי הפסיקה, העילה השנייה נבחנת בהתאם לקריטריונים שנקבעו בסעיפים238א(א)(2) ו-(3) לחוק, כלומר, אם מדובר בבנייה שנסתיימה מעל ששים יום לפנימועד הגשת התצהיר ליו"ר הוועדה המקומית, וכן בבנייה שאוכלסה מעל שלושיםיום לפני אותו מועד.

בנוסף לשתי העילות האמורות, נפסק כי לבית-המשפט לעניינים מקומיים סמכותביקורת והתערבות בצו הריסה מינהלי, אם נפל בו פגם שעניינו העדרו של יסודמהיסודות החוקיים שיש בהם כדי להקנות לו תוקף.

ההלכה הפסוקה מורה כי בית-המשפט לעניינים מקומיים מוסמך לבטל צו הריסהמינהלי אם נפלו בו "פגמים חמורים" שיש בהם כדי להביא להצהרה על בטלות הצומעיקרו. עוד הודגש בפסיקה, כי על-רקע תכליתו של סעיף 238א, עילות הביקורתהשיפוטית מצומצמות, ואף "יש להיזהר שלא לשים את הסמכות להוציא צו הריסהמינהלי בסד, באופן שישבש את האפשרות להילחם בבנייה הבלתי חוקית".

בהקשר זה הודגש בפסיקה, כי זכות הקניין, שהנה זכות יסוד חוקתית, נסוגהמפני אינטרס הכלל, שנקבע בדיני התכנון והבנייה, וכי "באיזון שבין זכותהקניין לבין איסור הבנייה בלא היתר, יד האיסור על העליונה".

בית-משפט מוסמך לעכב ביצועו של צו הריסה מינהלי, אף אם לא נפלו בו פגמיםהמביאים לבטלותו, ואולם לאור תכליתו של הצו יעשה הדבר אך במקרים חריגיםויוצאי דופן. על-רקע התכלית החקיקתית שביסוד סעיף 238א לחוק, נפסק כי צוויהריסה מינהליים, שאין עילה לביטולם, יעוכבו רק במקרים חריגים ויוצאי דופן,כמו למשל כאשר היתר הבנייה נמצא בהישג יד.
מה למדנו?

בבקשה לביטול צו הריסה מינהלי נקודת המוצא הנה, כי הצו ניתן כדין, וזאתעל-רקע חזקת תקינות המעשה המינהלי. על-כן, על העותר כנגד הצו רובץ הנטללהוכיח כי קמה עילה לביטולו. מומלץ לפנות  בהקדם האפשרי לשם קבלת מידעטיפול וייצוג מקצועי.

קיבלתם צו הריסה? ככל שתמהר לפעול כנגדו כך גדלים הסיכויים שתוכל לבטלו. למרות שמדובר בענישה מנהלתית, בתי-המשפט מגבילים לעיתים את הרשויות המקומיות.

צו הריסה מנהלי המוצא על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בעקבות בניהבלתי חוקית מהווה, בדרך כלל, מכה לא קטנה לבעלי המבנה. הדבר גורר תוצאותקשות אף יותר כאשר לצו נלווה גם כתב אישום (שהרי המדובר גם בעבירה פלילית).במהלך השנים האחרונות הרחיבו בתי-המשפט את עילות התקיפה של צווי ההריסההמנהליים. כמו במקרים אחרים משתפרים בדרך כלל הסיכויים לביטול הצו ככלשהטיפול המשפטי מתחיל בשלב מוקדם יותר.
סמכותו של יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לצוות על הריסת מבנה בתחום שיפוטו מעוגנת בהוראת החוק[1] הקובעת כי
"הוקם בנין חורג, לרבות ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתוכנית או הוחל בהקמתושל בנין כאמור, רשאי יושב ראש הוועדה המקומית לצוות בכתב שהבנין, או חלקממנו שהוקם או שהוחל בהקמתו ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתוכנית, יהרס,יפורק או יסולק, ובלבד שהוגש לו תצהיר חתום ביד מהנדס הוועדה המקומית אומהנדס הרשות המקומית או מהנדס אחר או אדריכל, שאחד מהם הסמיכו לכך, המצייןכי - הבניין הוקם ללא היתר או שהבניין חורג ובמה הוא חורג; ושלא נסתיימההקמת הבניין או שנסתיימה לא יותר משישים ימים לפני יום הגשת התצהיר"
בבית-המשפט העליון נפסק, תחילה, כי עילות הביקורת השיפוטית של בית-המשפט עלצו הריסה מינהלי הן שתיים בלבד - אלו שנקבעו במפורש בחוק[2] והמורות כי
"לא יבטל ולא יתלה בית המשפט צו הריסה מינהלי אלא אם הוכח לו שהבניה שבגללהניתן הצו בוועדה כדין או שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת"
יחד עם זאת, בפסיקה מאוחרת[3], הורחב מיתחם עילות הביקורת השיפוטית על צו הריסה מינהלי. כך למשל נקבע כי
"הכלל הוא שבית-המשפט, המבקר צו הריסה מינהלי, יכבד את לשונו של סעיף 238אולא יתערב בפגמים שאינם מנויים באותו סעיף... כלל זה כפוף לחריג אחד: שצוההריסה נפגם בפגם חמור כל כך העושה את הצו בטל מעיקרו"
יוצא איפוא, כי בהלכה הפסוקה, נקבע, כי קיימות שלוש עילות, לפיהן רשאיבית-המשפט לבטל, על-פי שיקול דעתו, את צו ההריסה המינהלי או להתלות אתתוקפו: לפי שתי העילות הקבועות בחוק וכן לפי העילה השלישית - יציר הפסיקה -פגם חמור מאד בצו ההריסה המינהלי עושה אותו בטל מעיקרו (void), קרי: הואנעדר תוקף מלכתחילה.

יצויין כי בהלכה הפסוקה, לא נקבעה, במפורש ובאופן ממצה, זהותם האובייקטיביתשל הפגמים וכן הנסיבות הקונקרטיות בהן נהפך הפגם לחמור מאד, ועושה את הצובטל מעיקרו. כל מקרה ידון לגופו ועל רקע נסיבותיו[4]. כך למשל בוטלו, במספרמקרים, צווי הריסה מינהליים, מחמת שניתנו בחוסר סמכות או מאחר שלא הוגשליושב ראש הועדה המקומית תצהיר כדין[5], לפני שהפעיל את סמכותו והורה עלהריסת המבנה. גם חוות-דעתו של מהנדס העיר נדרשת[6] ולא ניתן לוותר עליה.

במקרה שהיה[7], הגישה הוועדה המקומית נגד בעלי מבנה ונגד המחזיקה בו, בקשהלמתן צו הריסה ללא הרשעה, המתייחסת לסגירת מרפסת בחזית הבניין. בית-המשפטקבע כי צו הריסה ללא הרשעה[8] אינו הליך פלילי, ברם, מידת ההוכחה המוטלת עלהמבקש סעד, אינה נופלת ממידת ההוכחה המוטלת על התביעה בבואה להוכיחעבירה[9]. הוראות הסעיף הינן יוצאות דופן ומרחיקות לכת ביותר במסגרת הדין.ניתן להטיל על-פיהן צו אשר אדם עשוי להיפגע פגיעה קשה מתוצאותיו מבלישהועמד לדין בעבירה, בעוד שאילו היה עומד לדין - שהרשעה בו היתה מביאהלהטלת הצו - יכול היה לעורר טענות המשמשות מחסום והגנה מלאה כלפי העמדתולדין, שהוא ההסדר החוקתי הנורמטיבי והרגיל.

לבית-המשפט מסור שיקול דעת ההולך וגדל ככל שחולף המועד מאז ביצוע העבירה.כך, למשל, הגביל המחוקק בשתיים את העילות לביטול צו הריסה מינהלי, אשר זהמוצא כאשר הבניה עדיין לא הסתיימה; כאשר הורשע אדם על עבירה ובתחילתההליכים טרם הסתיימה הבניה או שנסתיימה תוך ששה חודשים שלפני תחילת ההליכיםונקבע מתן צו הריסה כחובה, למעט במקרים יוצאי דופן.

כאשר הורשע אדם בביצוע עבירה בכל מקרה אחר, הותיר המחוקק שקול דעת. במרביתמקרים אלה, די בקיום הבניה הבלתי חוקית כדי שינתן צו ההריסה ונטל השכנועשלא להעניקו מוטל על הנאשם. ההליך על פי הסעיף האמור חורג מעקרונות המשפטרגילים ועל כן, בהיותו יוצא דופן, דרוש שכנוע והסבר מדוע יחרוג בית-המשפטמההסדר הנורמטיבי הרגיל ויעשה שימוש בשיקול דעתו. לא די בקיומה של הבנייההבלתי חוקית בלבד כטעם למתן הצו, הנטל למתן הצו רובץ איפוא על מבקשו.

עוד נקבע, כי כאשר בעבר ביקשה הוועדה המקומית להעמיד לדין את ה"עבריינים",ואלה זוכו מהעבירה תוך קביעה עובדתית מתאימה, נמנעה מהוועדה המקומיתהאפשרות לטעון שוב כנגד הבניה הבלתי חוקית, אף כאשר נעשה הדבר ללא בקשתהרשעה. זאת, במידה ובמשפט הראשון הועמדה במחלוקת שאלה עובדתית מסוימת,שהיתה חיונית לתוצאה הסופית, והיא הוכרעה שם, בפירוש או במשתמע. במקרהשכזה, בעלי הדין מושתקים מלהתדיין לגביה מחדש במשפט שני, חרף אי הזהות ביןהעילות שבשתי התביעות (השתק פלוגתא).


[1] סעיף 238א'(א) לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965
[2] סעיף 238א' לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965
[3] רע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ת"א - יפו נ' רפאל עורקבי
[4] וראו למשל רע"פ 4398/99 הראל נ' מ"י
[5] בע"פ 6289/02 (מחוזי-י-ם) יו"ר הועדה המקומית לתכנון ובניה, ירושלים נ'חלמי עבאסי נקבע, בפסק-דין מיום 13/11/02, כי ההסמכה של המהנדסים החתומיםעל התצהירים נעדרת תוקף, ועל כן, גם צווי ההריסה בטלים מעיקרם
[6] רע"פ 5171/91 יואל אלראי, ראש עירית נתניה ויו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבניה נתניה נ' ג'ימי סמיפור ואח', פ"ד מו(1), 380
[7] ת"פ (בית-המשפט לעניינים מקויים בת"א) 4/87 הוועדה המקומית לתכנוןובנין עיר תל אביב-יפו נ' קרן מרדכי קריתי אגודה עותמנית, תש"ן(2) 514בפסק-הדין מיום 3/9/89
[8] סעיף 212 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965
[9] וראו למשל ב"ש 89/96 (בית-המשפט לעניינים מקומיםי בנתניה) מדינת ישראלנ' בית"ר נתניה, שם נקבע, בפסק-דין מיום 7/3/02, כי לבית המשפט מסור שקולדעת ההולך וגדל ככל שחולף המועד מאז ביצוע העבירה, ויש למעבר הזמן חשיבותככל שהתקופה בין מועד הבניה לבין מועד נקיטת ההליך המשפטי ארוכה יותר, ללאתגובה וטפול מצד הרשויות, כך יהווה הדבר שקול בפני בית המשפט שלא להענותלבקשה. ככל שהתקופה קצרה יותר, וככל שהיה טפול עקבי ורציף מצד הרשויותהמוסמכות בבניה הבלתי חוקית, כך יהווה הדבר שקול בפני בית המשפט להעתרלבקשה למתן צו הריסה ללא הרשעה. עוד נקבע כי תנאי - בלעדיו אין להפעלתו שלסעיף 212 לחוק המניח כתנאי לחלותו את הממצא כי "נעברה עבירה בבנין". לגביקיומו של התנאי השני בדבר סמכות של בית המשפט להוציא צו הריסה אילו הורשעאדם בגין ביצוע עבירה של בניה ללא היתר, הרי נקבע לא אחת כי בדונו בבקשהעפ"י סעיף 212, שומה על בית המשפט לבדוק בראש ובראשונה אם היה מרשיע את מישניתן היה להביאו לדין במסגרת הרגילה של ההליכים אילו הובא כך. רק אם תהאתשובתו חיובית, רשאי הוא ליתן צו הריסה בלא הרשעה.