הרקע התיאורטי - התערבותה של המדינה בחיי הפרט והחברה
בעולם של ימיינו עולים באופן קבוע הצרכים של בני האדם ובמקביל ישנה עליה בסמכויות המנהליות. המנהל הציבורי נימצא בכל אחד מתחומי החיים שלנו (חשמל, מים, חינוך...).
המדינה עברה תמורות במאה ה - 20, תחילה היתה שלטון בלבד המאפשר לאזרח מרחב מחיה מקסימאלי, לאחר מכן היתה ריבון שאימץ לחיקו את רוב הפונקציות של ייצור ואספקת שירותים לחברה וכיום ישנו איזון בין השניים כשחלים תהליכי הפרטה ופיקוח על ענפים שונים.
המדינה למעשה מצמצמת את זכויות הפרט בכך שמתקיימת תחת גבולות בתחומים השונים (טוב ורע, כלכלה, מסחר...). את הזכות להקטין את זכויות הפרט של האזרחים מקבלת החברה מהאזרחים עצמם תוך שהשלטון לא נימדד רק בהגבלות שהוא שם על אזרחיו אלא גם במידת החופש שהוא מקנה להם.
הוגים שונים רואים תפקיד שונה למדינה בחייו של הפרט:
•o הובס - ביטול רצון הפרט לטובת הרצון הכולל על מנת שיהיה סדר במדינה והיא תוכל להגן על עצמה.
•o לוק - הרשות המחוקקת מוגבלת בטובת הכלל. היא חייבת לנהוג על פי החוק על אף עליונותה.
•o הוגה נוסף - אין רשאית הרשות העליונה את קניינו שלא ברשותו.
•o מונטסקיה - בדמוקרטיה, אין כוונת החירות כי אדם יכול לעשות כל העולה על רוחו אלא מה שהחוקים מרשים לו לעשות.
השוני בין אידיאולוגיות שונות של המדינה: מדינת רווחה, מדינה מתירנית, מדינה מפקחת - מביאות לידי ביטוי את החיפוש המתמיד של בני האדם אחר המינון הנכון בין הפרט לחברה.
בכל תחום ותחום יש לאזרחים במדינה אינטרסים מנוגדים והתערבות המדינה באה לידי ביטוי בסדר העדיפויות שלה ושיפוטה.כמו כן ישנם גם ערכים מתנגשים בתוך המדינה (חופש הביטוי / חופש הפולחן / ביטחון).
לאזרחים במדינה הדמוקרטית יש ריבונות על הנבחרים שלהם. הנבחרים הם למעשה נבחרי ציבור ועליהם להיות נאמנים לריבון שלהם, הלא הוא האזרח.
על השלטון לפעול לטובת האזרח, הוא אינו מוסמך לפעול לטובתו האישית, הוא חסר קניין אלא כדי לקדם את האינטרס הציבורי, התבטאויותיו צריכות להיות לטובת הציבור בלבד, כל כוחו וסמכותו נועדו למען האינטרס הציבורי. כך גם החקיקה והשפיטה, האכיפה והביצוע צריכות להיות לטובת הציבור. כל אלו צריכים להתקיים במסגרת החוק. על החוק להיקבע לא באופן שרירותי אלא תוך תהליך בו השתכנע בית המחוקקים כי החוק הוא לטובת הציבור. במשטר דמוקרטי חלה הפרדת רשויות: הרשות המחוקקת , הרשות המבצעת והרשות השופטת.
המדיניות הציבורית נקבעת בעיקר ברשות המחוקקת אך גם לרשות המיישמת יש משקל חשוב.
ככל שהמנהל הציבורי אקטיבי יותר כך קטנה החירות הפרטית של האזרח.
ביצוע המנהל הציבורי הוא הרגולציה המנהלית = "כרסום" בזכות הפרט.
מהי רגולציה?
אקטיביזם של ויסות, הסדרה, פיקוח או תקינה - לאו דווקא של שלטון.
בהקשר הממשלי - רגולציה היא פעולה של השלטון המסדירה את הפעילות שנעשית בתחומי סמכותו ומרותו.
הגדרה מרחיבה - החוקים והתקנות המשליטים סדר ביחסי החליפין של סחורות ושירותים.
הגדרה זו אינה מפרידה בין רשות אחת לאחרת ומתייחסת לכל חוק ממשלי כמגביל את חופש הפרט של האזרח גם אם הוא מרחיב את חופש הפרט של אזרח אחר.
הגדרה מצמצמת - תהליך או פעילות שבהם רשות שלטונית ביצועית דורשת, מונעת או אוסרת פעילות או התנהגות מסוימת של פרט / מוסדות ארגוניים, ועושה זאת באופן מנהלי מתמשך.
הגדרה זו מתמקדת ברשות המבצעת, בבאי כוחה ובאופן בו באה לידי ביטוי, אך בניגוד להגדרה הראשונה אין בה ציון תכלית.
הגדרה משותפת: הסדרת יחסי חליפין של ערכים בחברה על ידי סמכות שילטונית ביצועית, שבאמצעות תקנות, הנחיות, הוראות או צווים מנהליים, דורשת, מאשרת, מונעת או אוסרת פעילות או התנהגות של פרט ו/או של ארגונים בחברה".
הממשלה עוסקת ב-2 סוגי רגולציות:
• א. המנהל הישיר: ייבוא וייצוא, הפקת חומרי גלם, בתי ספר, בתי חולים ועוד.
• ב. מנהל עקיף: התערבות בחיי הפרט דרך אקטים של רישוי (לעסוק בצייד, בזנות), או מחייבים (איסור בניה, חובת בדיקת רכב).
הצדקה הנורמטיבית לרגולציה - מנין שואבת הממשלה את סמכותה להגביל?
פעולה מנהלית להשגת אינטרס ציבורי
מנין שואבת הממשלה את סמכותה לערוך רגולציה? על פי הכרזת העצמאות האמריקאית לאדם יש זכויות טבעיות, בלתי נשללות שקודמות לממשל האזרחי. מכאן שרגולציה יכולה להתקיים רק מתוך הסכמת האזרחים (חוקה). כלומר, שבחירתו החופשית של האזרחי והסמכות שהוא מאציל לשלטון, הן אלט שמסמיכות את השלטון ומחייבות אותו להחליט על פעולות ולבצען בעבור האזרח.
השלטון נבחן בשני מישורים:
- התכלית בבסיס הפעולה השלטונית היא "טובת הציבור", כל פעולה מתקיימת צריכה להיעשות ע"י השלטון עבור הנשלטים ולא בעבור עצמו.
- תהליך עיצוב המדיניות הציבורית ויישומו הלכה למעשה במסגרת החוק וערכים חברתיים.
שני המישורים הללו יהיו חשופים לא רק לעיני שלושת הרשויות השלטוניות אלא גם לעיני העם, העם ישותף בהכרעות, והשלטון יזדקק לתמיכתו באופן מתמיד.
על השלטון לעמוד בשלושה עקרונות מרכזיים בשל הלגיטימציה הציבורית:
•1. שקיפות - על השלטון והמנהל הציבורי להיות שקופים וברורים, עליהם לחשוף את מטרותיהם וכוונותיהם וזאת משום שהחלטותיו של האזרח (מה להצביע) נגזרות מידיעותיו על השלטון. החלטות שמתקבלות בחדרי חדרים צריך שתהיה לכך סיבה טובה - ישנו חוק האומר באיזה נושאים מותר לדון בחשאיות (ביטחון, יחסי חוץ...). כמו כן יש לאפשר נגישות למידע.
•2. האחריותיות -ACCOUNTABILIT - האחריות הממוקדת לעניין מתן דין וחשבון - על השלטון למסור מיוזמתו את המידע שברשותו לציבור, לתת דין חשבון באופן אקטיבי - ייזום. כך, כשכל המידע בידיו, יוכל הציבור להכריע ביום הבחירות. לא מדובר עם כך שכל פלוני במגזר הציבורי ידווח על פעולה שלו אלא על נושאים חשובים. המטרה היא כפולה - גם חובתו של השלטון לדווח וגם למנוע ממנו לעשות מעשים שלא יעשו. עקרון זה דן בשני אפיקי מידע:
• א. האפיק האינפורמטיבי - הצגת נתונים ועובדות ללא פרשנות. עובר דרך מסמכים רשמיים.
• ב. האפיק ההסברתי - באמצעות אפיק זה מספקים אישי הציבור את ההצדקה התכליתית שלהם. מידע זה הוא סובייקטיבי. דרך התקשורת.
שני האפיקים שלעיל קשורים זה לזה בכך שהראשון מהווה בסיס לשני.
•3. נשיאה באחריות ציבורית - לכל מעשה פוליטי הנעשה ע"י הממשלה יהיה אחראי בפני החוק ובפני הציבור. אחריות ציבורית היא מתחום האתיקה והאסתטיקה הציבורית. הכוונה היא לנורמות שלטוניות ולאחריות אותה צריך לקחת בעל התפקיד מכורח תפקידו ובשל הכוח שניתן לו. האחריות יכולה להיות אישית או מיניסטריאלית (לא נהוג בארץ).
כפי שנדון קודם, עולה השאלה מנין שואבת הרגולציה את הלגיטימציה שלה ואיזה מקום יש לה בחברה דמוקרטית.
בדמוקרטיה ליברלית ישנה שאיפה למקסם את החופש של הפרט תוך מתן מינימום הגבלות, אך ישנו קושי לקיים זאת משום שהמדינה המודרנית עוסקת בתחום רבים (ילודה, מלחמות, טכנולוגיה...), ומשום שיש קושי להגדיר את האינטרס הציבורי פה אחד.
ישנו קושי בגיבוש מדיניות ציבורית מכיוון שהמדינה החלה את דרכה בכל שאנשים התארגנו לשם ביטחונם מפני מלחמות, כיום ישנן משמעויות נוספות לביטחון (נהיגה בכביש, אם הבית של השכן שלי נשרף והאש מגיעה לביתי, אחר מזהם וזה מפריע לי).
המדיניות הציבורית התפתחה מתחום הרשאה לתחום של חיוב. כלמור, תחילה עסקה המדינה במתן הרשאות (לבעלי עסק...) ובהמשך החלה גם לחייב את אזרחיה (לימודים, בטיחות).
תיקון כשלי השוק - ההצדקה הכלכלית לרגולציה:
כאשר השוק החופשי לא מצליח להביא לאופטימיזציה את פוטנציאל העבודה, העסקה וייצור בחברה, מלמדת ההיסטוריה כי מוטב לממשלה להתערב, אחרת היא ניצבת מול קורבנותיה של התחרות החופשית.
כשלי השוק:
• א. מונופול - כשפירמה אחת היא השולטת הבלעדית ומבטלת למעשה את כללי התחרות כיוון שכל עוד יש ביקוש היא יכולה לקבוע כ מחיר שתרצה. כך גם בקרטל - חיבור שתיים (או יותר) פירמות וקביעת מחירים אחידים.
• ב. א-סימטריה - העדר מידע שלם בידי הלקוחות ובידי היצרנים. חשיבות המידע גדולה לקבלת ההחלטות.
• ג. השפעות חיצוניות - מייצור או מהפקה של מוצר או שירות. הכוונה היא להשפעות חיוביות (פרדס שדבורים יכולות להפיק ממנו דבש גם) או שליליות (זיהום אוויר ממפעל).
• ד. זכויות קניין - שמירה על זכויות הקניין לא נעשית בצורה מושלמת ע"י המדינה ולכן הפרט מבזבז משאבים רבים כדי להגן על עצמו.
• ה. מוצרים ציבוריים - מוצרים או שירותים שהשימוש בהם על ידי אחד אינו מגביל את השימושים של האחרים ואף אינו גורע מהם. הם לא ניתנים להגבלה או לחלוקה ולכן השוק לא מייצר אותם (כבישים, אוויר נקי, ביטחון).
כשלי השוק מביאים לכך שהשוק לא ממש את הפוטנציאל שלו. כיוון שאין שום מכוון על לתחרותיות במשק, התערבות המדינה מהווה מעין "כללי משחק" המגבילים את התחרות. אם לא יעשו כן ישלטו במגרש אך ורק החזקים.
צדק חלוקתי - הרגולציה החברתית:
שמירה על ערכי מוסר וצדק הן לא מטרות בעלות אופי כלכלי אך הם עומדים במרכז החברה הדמוקרטית והמדינה מחויבת לספק לפרט גם זכויותיו הרוחניות. יש מקרים בהן הזכויות מתנגשות (בדיקה ביטחונית בכניסה לסרט - ביטחון מול חופש הפרט).
על המנהל הציבורי לדאוג לאינטרס הציבורי ולדאוג לחלוקת הצדק (קידום נשים, איסור על עישון במקומות ציבוריים). כמו כן מתערבת המדינה בחופש הפרט במקרים בהם אין היא סומכת על שיקול דעתו (חובת חגירת חגורות בטיחות), אז מפעילה הרשות את שיקול דעתה.
הרשות איננה קובעת את הערכים החברתיים ואת סדר העדיפויות שלהם אלא החברה, ועל הרשות לפעול על פי אותם ערכים. יחד עם זאת אחראית הרשות להגדיל את השוויון במדינה.
על הרגולאטור לאזן בין נסיבות כלכליות לנסיבות חברתיות. איזון זה נעשה אחר שהוא יתפוס את הבעיה, יגדיר אותה יעצב פתרונות ויבחר את האופציה המועדפת.
רגולציה והפרטה:
תכליתו של הצדק החלוקתי הוא להביא לידי מרחב הרווחה לאזרח. הצדק הוא למעשה אמצעי להשגת רווחת הפרט.
ישנן שני אבי טיפוס שונים המסבירים את יחסי הגומלין בין המדינה לחברה:
• א. מדינת רווחה - בה המדינה היא הבעלים של כלל שירותי הרווחה והיא גם היצרנית והספקית הבלעדית של שירותים אלה.
• ב. מדיניות רווחה - המדינה אחראית לאספקתם של כלל שירותי הרווחה. היא מפקחת על היצרנים והספקים על שירותי הרווחה.
המודל הראשון משמש במשקים מולאמים ואילו השני במשקים מופרטים.
המעבר מהשוק הראשון לשני ניקרא הפרטה. חשוב לציין כי העברות בעלות מהסקטור הציבורי לסקטור הפרטי אין פירושו העברת האחריות לייצור או לאספקה של המוצר. למשל - גם כשניתן זיכיון לחברה לנהל ערוץ טלוויזיה אין פירוש הדבר שהמדינה לא אחראית לבקר על התכנים. למדינה יש את הזכות להתערב במקרים של פגיעה באזרחים וזו הסיבה בגללה ההפרטה היא תמיד על תנאי. העברה של תחום מסוים המדינה לשחקן פרטי לא ניתנת עם ייפוי כוח לא חוזר. ישנה הסדרה של תנאי הייצור והאספקה - זוהי הרגולציה של הרשות המבצעת על כוחות השוק.
הרגולציה לא קשיחה, ניתן להדק (רה-רגולציה) את הפיקוח או לשחרר (דה-רגולציה) ממנו על פי הנסיבות.
לסיכום, המעבר משוק סוציאליסטי לשוק חופשי מתבצעת הפרטה ומתקיימת רגולציה. במקביל, יחול תהליך של מעבר לדה רגולציה. במקרה בו יחול תהליך הפוך, דהיינו, מכלכלת שוק לכלכלה סוציאליסטית יחול תהליך של רה - רגולציה.