התחדשות עירונית - פינוי בינוי
היבטים קנייניים, תכנוניים ומיסויים
מאת: עו"ד עינת גלוסר
1. מבוא
כללי
פרוייקט פינוי ובינוי הינו, באופן כללי, כינוי למיזם בו רוכש יזם זכותלבנות על מקרקעין מבונים ומיושבים. היזם מתחייב לפנות את הדיירים המתגורריםבמתחם, להרוס את המבנים הקיימים, ולבנות במקומם מבנים חדשים, בדרך כללבצפיפות בניה גדולה יותר ובאיכות גבוהה יותר, אותם הוא יכול לשווק ולמכור.הדיירים בתמורה להתפנותם ולויתורם על יחידותיהם ליזם, מקבלים תמורה בדמותדירות מגורים, חנויות וכו' בבניינים החדשים אשר ייבנו במתחם ו/או מחוץלמתחם ו/או תמורה אחרת כגון דמי שכירות ו/או דיור חלופי לתקופת הבניה,הוצאות פינוי והעברה, תשלום המיסים החלים בגין העסקה, תשלום במזומן, סילוקחובות הדיירים, והכל, כפי שיוסכם בינם לבין היזם (ראה הוראת ביצוע מיסוימקרקעין מס' 11/2002).
רקע
בתכניות שונות, בעיקר ברמה ארצית, וביניהן, תכנית מתאר ארצית לבניהולפיתוח (תמ"א 35), תכנית מתאר ארצית משולבת לבניה, לפיתוח ולקליטת עלייה(תמ"א 31), עולה מגמה לפיה חלק גדול ככל הניתן, מהבינוי העתידי של ישראל,צריך להתבצע במסגרת השטחים המבונים. כך, יישמרו שטחים פתוחים וייעשה שימושיעיל בקרקע, בתשתיות ובמוסדות ציבור.
על מנת לקדם מגמה זו, הקימה הממשלה בשנת 1996 ועדת היגוי לשיקום פיזי שלמרכזי ערים בישראל. בראשותו של איתי אייגס - סגן הממונה על התקציבים ממשרדהאוצר ובהשתתפות נציגי ממשלה ומרכז השלטון המקומי (להלן: "וועדת אייגס").
וועדת אייגס התבקשה לגבש המלצות בדבר צעדים נדרשים לעידוד השיקום הפיזי של מרכזי ערים, לרבות חקיקה נדרשת.
המטרה המרכזית של וועדת אייגס היתה לאפשר "תוספת בניה בקרקע מבונה בטווחי זמן שונים וניצול יעיל של מלאי הבינוי הקיים".
בהחלטת ממשלה מס' 4163 מיום 12 באוגוסט 1998, הוטל על וועדת אייגס להגישדו"ח ביניים בנושא "פינוי בינוי" ו"עיבוי הבניה". יצוין כי פרוייקט פינויבינוי (הן המסלול המיועד לרשויות המקומיות, מכח סעיף 33א לחוק התכנוןוהבניה, התשכ"ה - 1965 והן מסלול מיסוי המיועד ליזמים מכח פרק חמישי 4,ובפרט, סעיף 49כח לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג - 1963,ופרוייקט עיבוי שהם מהמלצות הוועדה, מרכיבים יחד את פרוייקט "התחדשותעירונית". ההבדל בין מסלול פינוי-בינוי לבין מסלול עיבוי הוא שבמסלול עיבויאין פינוי של הדיירים והריסה של המבנים הקיימים, אלא עיבוי, באמצעות תוספתבניה ניכרת, על המבנים או בצידם.
ביום 2 בספטמבר 1998, הוגש דו"ח הביניים בנושא פינוי בינוי ועיבוי הבניה לשר האוצר דאז יעקב נאמן.
המלצות דו"ח הביניים מתייחסות למכלול הפעולות שיש לנקוט כדי לקדם אתתהליך הפינוי והבינוי במתחמים מבונים, ובכלל זה, דרכי קביעת המתחמים לפינויובינוי, תכנון המתחמים, הן בצד המוסדי והן בצד הפרוגרמתי, פיתוחם, הדרכיםלפינוי, הכלים המאפשרים את פינוי המתחמים, מקורות המימון, המבנה הארגוניהראוי לטיפול בנושא והיבטי המיסוי של העסקאות.
על בסיס דו"ח הביניים של הוועדה הבין משרדית לעידוד השיקום הפיזי שלמרכזי ערים החליטה הממשלה לפעול לקידום תוספת בניה באזורים מבונים, אשריוכרזו על ידה כמתחמי פינוי בינוי.
בהחלטת ממשלה מס' 4342 מיום 13 בספטמבר 1998, אימצה הממשלה את עיקרידו"ח הביניים, ובכלל זה, את מערך הכללים וההטבות שהוא מציע להחיל לגבימתחמים אלה, את הדרכים לבחירתם ואת אכרזתם כמתחמים להתחדשות עירונית.
עיקרי המלצות דו"ח הביניים של ועדת אייגס (ראה דו"ח ביניים של הוועדה לשיקום פיזי של מרכזי ערים מיום 2 בספטמבר 1998)
בחירת המתחמים לפינוי בינוי תיעשה מבין המתחמים שיציעו הרשויות המקומיותלענין זה, בתנאי שהם מקיימים תנאי סף שנקבעו, שמטרתם להבטיח כי תהליךהפינוי בינוי יהיה כדאי מנקודת ראותם של יזמים ודיירים וכן כדי להבטיח אתקיום מטרת הממשלה בנושא - ציפוף. מבין המתחמים שהוצעו על ידי הרשויותהמקומיות שעמדו בתנאי הסף ועל בסיס תכנון, ייבחרו המתחמים להכרזה על ידיועדה בין - משרדית, שתמונה לענין זה. ההכרזה תהיה בהחלטת ממשלה לתקופהמוגבלת של שש שנים, שאחריהן לא ייהנו המתחם, היזמים והתושבים מהטבה כלשהי.ביטול הכרזה לפני תום שש שנים כאמור יהיה בסמכות הממשלה על פי המלצת הוועדההבין-משרדית.
וועדת אייגס המליצה לקבוע בחקיקה כי תכנונם של מתחמים שהוכרזו כמתחמיםלפינוי ובינוי יתבצעו במסגרת "ועדה מיוחדת", כהגדרתה בחוק התכנון והבניה,המורכבת מנציגי השלטון המרכזי והמקומי, תוך התאמתה לצרכים המיוחדים שלהמתחמים המוכרזים. מטרת התכניות במסגרת הנדונה היא ציפוף לניצול יעיל יותרשל קרקעות באזורים המפונים, לפיכך התכנון האופטימלי, מנקודת ראות וועדתאייגס, הוא תכנון אשר כולל תוספת מרבית של זכויות, תוך שמירה על תפקודוהתקין ואיכות סביבתו של המרקם העירוני הסובב.
מתוך מטרה להביא ליישום מהיר של התכניות ומניעת תופעת "הסרבנות" המליצהוועדת אייגס לקבוע בתכניות כי לאזורי פינוי ובינוי ייכללו הוראות בדברפקיעת התכנית כעבור שש שנים, כך שדיירים אשר מעוניינים לבנות במועד מאוחריותר, יידרשו להגיש ולאשר תכנית חדשה. כדי להבטיח מימוש מלא של הזכויותעפ"י התכנית החדשה יותנו הזכויות בקיום המהות התכנונית, קרי הזכויות למגרשיחיד לא יוכלו להתקיים אלא מכח מימוש 80% מהזכויות לפחות. במקביל, ייקבעומגבלות בענין ניוד זכויות, ולפיהן הניוד יתאפשר בתוך המתחם המוכרז בלבד,בכפוף לאישור הוועדה המיוחדת, ובכל מקרה לא יעלה על 20%. לא יתאפשר ניודזכויות אל הקרקעות הפנויות שבמתחם, אם קיימות כאלה.
הוועדה הציעה להטיל את העלויות של החלק הציבורי בפרוייקט, באופן ישיר עלהדיירים והיזמים בפרוייקט, ולפטור אותם מתשלומים אחרים הקשורים בדרך כללבפיתוח, כגון אגרות, היטלים והיטלי השבחה.
וועדת אייגס המליצה לקבוע בחוק כי לגבי מתחמים שהוכרזו כמתחמים לפינויובינוי, גביית תשלומים בגין פיתוח תתבצע במתכונת מיוחדת, ולפיכך, יחויבובעלי הנכסים בהתאם לחלקם היחסי בזכויות עפ"י התכנית ובהתבסס על אומדןעלויות הפיתוח המלאות. הוועדה המליצה לקבוע כי תחשיב עלויות הפיתוח להעמסהבגין זכויות הבניה יבוצע באופן שמימוש 2/3 מהזכויות יאפשר ביצוע של 80%מהתשתיות. החיוב בתשלום בגין הוצאות הפיתוח יהיה במועד הבקשה להיתר בניהויחושב בכל מקרה על פי הזכויות ולא על פי הבניה בפועל, דבר שיהווה תמריץנוסף למימוש מלוא הזכויות.
עוד המליצה וועדת אייגס כי עם הכרזת הממשלה על המתחם לפינוי ובינוי יהיההמתחם פטור מהיטל השבחה למשך תקופת ההכרזה, דבר שמתאפשר, בין היתר, לאורהכיסוי המלא שניתן לצורכי מימון הפיתוח. הרשות המקומית תיתן את הסכמתה מראשלענין זה, עם הגשת ההצעה לבחון מתחם במסגרת הפרוייקט. פטור זה יהיה בתוקףלשש שנים מיום ההכרזה.
התשלומים יחולו רק על בקשות להיתרי בניה ולא על עסקאות מכירה, אולם בעתמכירה יתחייב הקונה, או מי שיבוא אחריו, כי במקרה שלא יממש את זכויותיו עלפי התכנית החדשה בתקופת ההכרזה, תחול עליו חובת תשלום היטל ההשבחה הקבועהבחוק, וההשבחה תחושב ביחס לזכויות שהיו בנכס על פי התכנית שהיתה בתוקף ערבההכרזה.
הוועדה, בתיאום עם נציבות מס הכנסה, המליצה על ביצוע שינויים, שיהיותקפים אך ורק לגבי המתחמים שהוכרזו כמתחמים לפינוי ובינוי ובתקופת ההכרזהבלבד, וביניהם, הרחבת הפטור הקיים ממס שבח לזכויות בניה, דחיית תשלומי מסשבח ומס רכישה, של בעל הקרקע והקבלן, בהתאמה, עד שלוש שנים בהתאם לנסיבות.
הוועדה דנה גם בסוגיה של הדייר ה"סרבן" בבית משותף אשר מונע למעשה אתמימוש הזכויות של שאר דיירי הבית המשותף. לענין זה המליצה הוועדה לתקן אתחוק המקרקעין, בפרק הדן בבתים משותפים, באופן שבהתקיים רוב של בעלי דירותשבבעלותם 80% מהדירות בבית המשותף המעוניינים בעסקה לפינוי ובינוי בביתכאמור או בעיבוי באמצעות בניה, יהיו הם, והם בלבד, רשאים לפנות למפקח עלהבתים המשותפים בבקשה להכריע במחלוקת בינם לבין מיעוט הדיירים בדבר ביצועהעסקה/בניה. כמו כן, יהיה המפקח רשאי לקבוע את התמורה שתינתן למיעוטבהתייחס לתמורות שלהן יהיו זכאים רוב הדיירים במסגרת העסקה ואת ההסדריםבדבר הפינוי, הדיור החלופי וכל נושא הנוגע בפינוי ובבינוי. בענין זה, ישלציין בתיקון החוק, כי הוא יחול גם על בתים שעומדים להירשם כבתים משותפיםוגם על בתים המתאימים להירשם ככאלה. לשיטת הוועדה, לתיקון זה חשיבות נוספת,במצב החוקי הנוכחי, והיא במניעת התופעה שבה יזמים רוכשים דירה או חלקבדירה בבנין שיש לו פוטנציאל השבחה, ובכך יוצרים מצב שבו למעשה ביצועהעיסקה יכול להיות רק בשיתוף עימם. תיקון החוק יאפשר לרוב דיירי הבניןלפנות ליזם אחר ועל ידי כך להתנתק מהתלות האמורה.
לצורך יישום ההמלצות שבדו"ח, ולצורך ניהול ביצוע העבודות הציבוריותהכרוכות בפרוייקט וכדי לפקח עליהן ועל הניהול הכספי של הפרויקטים ולקדם אתהתכניות שבתהליך, המליצה הוועדה לקבוע מסגרת ארגונית שתכלול שתי רמות:
האחת, ועדה בין-משרדית שתורכב מנציגי משרדי השיכון, מינהל מקרקעי ישראל,משרד הפנים, משרד האוצר, משרד איכות הסביבה, משרד התחבורה, ותעסוק בנושאיםכלל ארציים, תהיה אחראית לבחינת הצעות הרשויות המקומיות בדבר המתחמיםלפינוי ובינוי ותפקח על הניהול הכספי של הפרויקטים שינוהלו על ידי חברותהניהול ותהיה אחראית להכנת רשימת חברות ניהול שיוכלו לנהל אתרים ספציפייםעל פי החלטת הרשות המקומית.
והשניה, לכל מתחם שהוכרז כמתחם לפינוי בינוי תמונה חברת ניהול באחריותהרשויות המקומיות. חברת הניהול תצטרך לסיים את הליך התכנון הסטטוטוריותכנון התשתיות והכנת התסקיר הכלכלי, וכמו כן תהיה אחראית לביצוע התשתיותלניהול הכספי ולסיוע וייעוץ לתושבים.
לשם יישום החלטתה, הקימה הממשלה את הועדה הבין משרדית להתחדשות עירונית (להלן: "הועדה הבין-משרדית") (לפי סעיף 33א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965).
2. מסלולי הכרזה למתחם פינוי בינוי
ישנם ארבעה מסלולים להכרזה על מתחמי פינוי בינוי.
א. לפי החלטות ממשלה טרם חקיקתו של סעיף 33א לחוק התכנון והבניה
עוד טרם חקיקתו של סעיף 33א לחוק התכנון והבניה, הכריזה הממשלה עלמתחמים להתחדשות עירונית (פינוי ובינוי) בהחלטת ממשלה 2520 מיום כ"א בחשווןהתשס"א (19 בנובמבר 2000), בהחלטת ממשלה 477 מיום ב' באב התשס"א (22 ביולי2001) ובהחלטת ממשלה 897 מיום כ"ה בחשוון התשס"ב (11 בנובמבר 2001). תקופתתוקפה של כל הכרזה כאמור נקבע לשש שנים.
ב. לפי סעיף 33א לחוק התכנון והבניה - מסלול הרשות המקומית
סעיף 33א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965, אשר עניינו הכרזה על מתחםפינוי ובינוי, הוסף לחוק בתיקון מס' 60, בסעיף 18 (5) לחוק ההסדרים במשקהמדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים2002), התשס"ב – 2002, ותחילתו ביום י"ז בטבת התשס"ב (1 בינואר 2002).
סעיף 33א לחוק קובע כי הממשלה רשאית, בהמלצת ועדה שמונתה על ידה, להכריזבצו על שטח כעל מתחם לפינוי לשם בינוי או לעיבוי בניה. בהתאם לקבוע בסעיף33א(ב), "תוקפו של צו ההכרזה יהיה לתקופה שנקבעה בו, אך לא יותר משש שניםמיום תחילתו".
תחילתו של תהליך פינוי בינוי היא בהצעה שהרשות המקומית מגישה לוועדההבין-משרדית להתחדשות עירונית למתחם פינוי בינוי לפי תנאי הסף ודרישותהמיון. תהליך המיון נעשה בשני שלבים. מיון ראשוני - בחירת מתחמים העומדיםבתנאי הסף ומיון סופי - מיון של המתחמים שעברו את המיון הראשוני. על הרשותהמקומית להגיש לצורך המיון הסופי ניתוח של התכנון המוצע לעומת המצב הקיים,מסמכי תכנון, הסכמות עקרוניות מגורמי תכנון רלוונטים, תכנית פיתוח, תסקירכלכלי והתחייבויות של הרשות המקומית לוועדה הבין-משרדית. עובר להגשתהצעה לאישור מתחם במיון הסופי, על הרשות המקומית להתקשר עם חברה מנהלת מתוךמאגר החברות המנהלות להתחדשות עירונית. ההתקשרות תיעשה בהתאם לסעיף 9 לחוקהרשויות המקומיות (מכרזים משותפים), תשל"ב - 1972 וכנדרש בו - באישור שרהפנים. הוועדה משמשת זרוע מטעם הממשלה לקידום הפרוייקט, ותפקידיה, ביןהשאר, לתת המלצה לממשלה להכריז על מתחמים מסויימים כמתחמים לפינוי בינוי.הוועדה בודקת את ההצעות, מדרגת אותן וממליצה לממשלה להכריז על המתחמיםשבראש המדרג כמתחמי פינוי ובינוי. לאחר שהממשלה מכריזה בצו על המתחמים,משרד הבינוי והשיכון חותם על חוזה עם הרשות המקומית שבאחריותה לקדם אתהפעילות במתחם. על הרשות המקומית להכין תכנית מפורטת לתוספת זכויות בניהולאישורה הסטטוטורי במוסדות התכנון, וכן להשלים את המרכיבים הציבוריים,כגון תשתיות, מוסדות ציבור ושטחים ציבוריים פתוחים (שצ"פ). לאחר אישורהתכנית, קיום העסקאות הוא באחריות מלאה של בעלי הנכסים. על התושבים לבחוריזם המציע להם תמורה טובה, ועל היזם לחתום על חוזה עם כל דייר ודייר.לאחריו, הדיירים מפונים לדיור חלופי, הורסים את המבנים הישנים ומקימיםמבנים חדשים (ראה: הכנסת, מרכז המחקר והמידע, פרוייקט פינוי בינוי, אוריטל, י"ז בסיוון תשס"ח).
הכרזת הממשלה על שטח כמתחם פינוי ובינוי, מזכה את הרשות המקומית אשרבשטחה מצוי המתחם האמור, בסיוע מטעם המדינה לצורך מימון הכנת תכנית מפורטתלתוספת זכויות בניה במתחם ולפעולות המבוצעות על ידי מנהל הפרוייקט, מטעםהרשות המקומית לצורך קידום התכנון, לרבות הסברה לתושבים וניהול תקציבי.
במשך תקופת תוקפו של צו ההכרזה, חלות הקלות במיסוי מתוקף חוק מיסוימקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג - 1963, וכן קיימת אפשרות למתן פטור מהיטלהשבחה בהתקיים תנאים מסויימים, ובהתאם לקבוע בסעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישיתלחוק.
כדי לממש את ניצול ההטבות המוקנות מכח צו ההכרזה, יש לבצע בתוך שש שניםאת הפעולות האלה: הכנת תכנית מפורטת לתוספת זכויות בניה, קבלת אישורסטטוטורי לתכנית, התארגנות התושבים לבחירת יזם, הכנת תכנית בינוי, קבלתהיתר בניה וכיוצא באלו.
מאחר ומשך הזמן הממוצע לאישורן הסטטוטורי של התכניות עומד על חמש שניםוזאת על רקע מורכבות הליכי התכנון בתכניות אלו, מצב זה איננו מאפשר את הזמןהנדרש למימוש הבניה על פי התכניות, לרבות בכל הנוגע לתוקפן של ההטבותבתחום המיסוי שנועדו לעודד ולהמריץ בניה על פי תכניות אלו התלויות בקיומהשל ההכרזה, הוצע, במסגרת הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 84) (הארכתתוקף של הכרזה על מתחם פינוי ובינוי), התשס"ח – 2008, לקבוע כי הממשלה תהיהמוסמכת, בהמלצת הוועדה הבין - משרדית ועל פי תנאים שתורה הוועדה, ובהמלצתיושב ראש מוסד התכנון המוסמך, להאריך, במהלך תקופת תוקפו של צו ההכרזה, אתתוקף ההכרזה לתקופה נוספת שלא תעלה על שש שנים נוספות, ובלבד שאושרה אושהופקדה במוסד התכנון המוסמך תכנית לפינוי לשם בינוי או לעיבוי בניה, במתחםהפינוי והבינוי שהוכרז בצו, או שמוסד התכנון המוסמך החליט על הפקדתה (סעיף33א (ב)(2)(א) לחוק התכנון והבניה. עוד הוצע, לקבוע במסגרת התיקון לחוק,הוראה נפרדת לגבי הארכת תוקפן של הכרזות הממשלה על מתחמים להתחדשות עירונית(פינוי ובינוי), בהחלטות ממשלה, טרם חקיקתו של סעיף 33א לחוק התכנוןוהבניה, ולפיה, הממשלה תהיה רשאית להאריך בצו את ההכרזות האמורות בדרךובתנאים הקבועים בסעיף המוצע לענין הארכת תוקף ההכרזה מכח סעיף 33א לחוקהתכנון והבניה (סעיף 33א (ב)(2)(ב) לחוק התכנון והבניה) (ראה דברי הסברלהצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 84) (הארכת תוקף של הכרזה על מתחםפינוי ובינוי), התשס"ח - 2008).
ביום 30 ביולי 2008, אישרה הכנסת בקריאה שניה ושלישית את הצעת חוקהתכנון והבניה (תיקון מס' 84) (הארכת תוקף של הכרזה על מתחם פינוי ובינוי),התשס"ח - 2008.
ג. לפי חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), תשכ"ג - 1963 - מסלול מיסוי
"מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי" מוגדר בסעיף 49יט (א) לחוק מיסוי מקרקעין, תשכ"ג - 1963 (להלן בפרק זה: "החוק"), כמתחם לפינוי לשם בינוי או עיבוי בניה שחל עליו צו הכרזה לפי הוראות סעיף 49כח לחוק.
סעיף 49כח לחוק קובע:
49כח. הכרזה על מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי
(א) בסעיף זה, "הועדה" המנהלים וכן הועדה שמינתה הממשלה לפי הוראות סעיף 33א(ג) לחוק התכנון והבניה.
(ב) הועדה רשאית, לבקשת יזם שהוגשה החל ביום כ"א בחשון התשס"ב (7בנובמבר 2001) ועל פי כללים שקבע שר האוצר בתקנות, בהתייעצות עם הועדה,להמליץ לממשלה להכריז בצו על שטח שיש בו עשרים וארבע יחידות לפחות, כעלמתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי, לצורך החלת פרק זה וסעיף 31א לחוק מס ערךמוסף.
(ג) הכריזה הממשלה על מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי בצו כאמורבסעיף קטן (ב), תקבע בו את תקופת תוקפו, ובלבד שתקופה זו לא תחל לפני יוםכ"א בחשון התשס"ב (7 בנובמבר 2001), ולא תעלה על שש שנים.
מסלול זה המוסדר בפרק חמישי 4 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), תשכ"ג -1963, מאפשר הכרזה על מתחם כמתחם פינוי ובינוי ביוזמת בעלי הזכויות במתחםאו יזם פרטי. במסגרת מסלול זה, רשאים בעלי הזכויות במתחם או היזם לפנותלוועדה להתחדשות עירונית ולבקש את המלצתה לממשלה לענין הכרזה על מתחם כמתחםפינוי בינוי במסלול מיסוי לתקופה של שש שנים.
בהתאם לתקנות מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה) (תנאים להמלצה על הכרזהעל מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי), התשס"ד - 2004, שתחילתן ביום 7בנובמבר 2001, הועדה רשאית להמליץ לממשלה להכריז על מקרקעין ("השטח שבומבקש יזם לבצע פינוי ובינוי או עיבוי בניה, ובלבד שיש בו עשרים וארבעיחידות לפחות, ושהוא מצוי בתחום מוניציפאלי של עיריה או מועצה מקומית") כעלמתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי בהתקיים כל אלה:
א. תכנון ראשוני לפינוי של 24 יחידות או לעיבוי של 24יחידות לפחות במקרקעין ולבנייתן של מספר יחידות שמספרן לפחות כמספר היחידותשפונו או לעיבוין של מספר יחידות כאמור, לפי הענין.
ב. מפה מאושרת על ידי מודד מוסמך לפי דין, המתארת את מצבהמקרקעין במועד הגשת הבקשה, לרבות סימון חלקות וסימון היחידות במקרקעין.
ג. אישור מהנדס הרשות המקומית שבתחומה מצויים המקרקעין,על הסכמת אותה רשות לפינוי ובינוי או לעיבוי במקרקעין בהתאם לתכנון הראשונישצורף לבקשה לפי הענין.
ד. ברשומות פורסמה הודעה על הפקדת תכנית, שמטרתה פינוי ובינוי או עיבוי במקרקעין לפי סעיף 85 לחוק התכנון והבניה.
ה. ליזם הסכמים לרכישת 24 יחידות לפחות במקרקעין, ובלבדשהם הסכמים לרכישת כל היחידות במקרקעין שרכישתן תאפשר את ביצוע הבינויבפועל על פי התכנית. לענין זה, יימנה בעל דירה מסרב, כמשמעותו בסעיף 2 לחוקפינוי ובינוי (פיצויים), התשס"ו - 2006, כאילו הסכים או חתם על הסכם, לפיהענין.
הועדה רשאית להודיע ליזם כי בכוונתה להמליץ לממשלה להכריז על מקרקעיןכעל מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי, לאחר שהוגשה בקשה וצורפו אליה המסמכיםבס"ק א-ג לעיל.
החלטת הועדה למתן המלצה נחלקת, אם כן, לשני שלבים: בשלב הראשון, אםהוגשו תכנית ראשונית, מפת מדידה והסכמה עקרונית של מהנדס הרשות המקומית,מאשרת הועדה החלטה מקדמית. החלטה זו היא המאפשרת לדחות את המועד הקובע אתחבות המס. בשלב השני, אחרי שהתקבלו 24 הסכמים לפחות של היזם עם בעליהנכסים, המאפשרים הקמת מבנה חדש, ואחרי שהתכנית המפורטת הופקדה להתנגדויותמחליטה הועדה להמליץ לממשלה להכריז על המתחם.
במשך תקופת תוקפו של צו ההכרזה, חלות הקלות במיסוי מתוקף חוק מיסוימקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג - 1963, מע"מ, וכן קיימת אפשרות למתן פטורמהיטל השבחה בהתקיים תנאים מסויימים, ובהתאם לקבוע בסעיף 19(ב)(2) לתוספתהשלישית לחוק.
ד. לפי חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, תשכ"ה - 1965
חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, תשכ"ה - 1965 (להלן בפרק זה: "החוק")נחקק בשנת 1965, בעקבות דו"ח שפרסם שר השיכון דאז, יוסף אלמוגי, בנובמבר1963, בנושא העוני ושכונות מצוקה, בגדרו, הוצע, בין היתר, להשתמש בסמכותהחוק, לפתרון הבעיה (שיקום פיסי - הריסת מבנים ישנים ובניית חדשים בצפיפותגבוהה יותר ופינוי הדיירים והעברתם לאיזור מגורים אחר).
מכח החוק ובשנת 1966, הוקמה הרשות לבינוי ופינוי של אזורי שיקום (להלן: "הרשות"),בראשה עמד שר הבינוי והשיכון וחבריה הם בין היתר, נציגי שרים בממשלה,נציגים מהשלטון המקומי, נציג מנהל מנהל מקרקעי ישראל, נציג עמידר החברהלשיכון עולים בע"מ, ונציגי ציבור.
תפקידה של הרשות הוא ליזום ולתכנן בינוי, שיקום וכן פינוי לשם בינויושיקום של משכנות עוני ושכונות נחשלות ושל מבנים המסכנים יושביהם וכן לבצעכל פעולה שנתייחדה לה בחוק (סעיף 3 לחוק).
מכח החוק ולשם ביצוע תפקידי השיקום והבינוי רשאית הרשות באישור הממשלהלהכריז על איזורי שיקום או מבני שיקום, ובלבד שלא יוכרז אזור שיקום, שטחשאין בו כל מבנה.
ההליכים לפי החוק:
הכרזה על איזור שיקום
הרשות מפרסמת הודעה מוקדמת, ברשומות ובעתונות, המפרטת את המקרקעיןשבכוונתה להכריז עליהם כאזור שיקום, בכפוף לאישור הממשלה ולאחר התייעצותברשות המקומית שבתחומה יימצא אזור השקום (סעיף 17 לחוק). כל העשוי להיפגעעל ידי האכרזה המוצעת רשאי להגיש לרשות תוך 30 יום מיום פרסום ההודעהברשומות, התנגדות בכתב בנימוק שאין להכריז על האזור כולו או מקצתו כאזורשיקום. הרשות תדון ותכריע בהתנגדויות תוך תשעה חודשים מיום פרסום ההודעההמוקדמת ברשומות, ותחליט לחיוב או לשלילה. לא הכריזה הרשות תוך תקופת תשעתהחודשים על האזור כאזור שיקום, בטלה ההודעה המוקדמת (סעיף 18 לחוק).
לאחר הדיון בהתנגדות, רשאית הרשות, באישור הממשלה ולאחר התייעצות ברשותהמקומית המעוניינת, להכריז על האזור כאזור שיקום (סעיף 20 לחוק). החלמפרסום ההודעה המוקדמת וכל עוד לא בוטלו ההודעה או אזור השיקום, יהיו בטליםכל עסקה במקרקעין, שטרם נרשמה בפנקסי המקרקעין, וכל הסכם לעשיית עסקהבמקרקעין, באזור השיקום. החל ממועד הכרזת הרשות על אזור השיקום ועד להכנתתכנית מפורטת ותכנית מיתאר לאזור השיקום, יושהה תוקפן של כל תכנית מפורטתאו של תכנית מיתאר שקיבלו תוקף על פי חוק התכנון לגבי מקרקעין באיזורהשיקום לפני תחילת ההכרזה ולא יינתן עד לאישור התכניות לאיזור השיקום, כלהיתר לבניה או לשימוש בקרקע באזור השיקום ולא יתחיל אדם בתקופה האמורהבבניה מכח היתר שניתן לפני תחילת ההכרזה. השהיית תכניות ואיסור על פעולותבניה או שימוש בקרקע באזור השיקום, לא ייזכו בפיצויים על פי כל דין (סעיף23 לחוק).
תכנית לבינוי ופינוי של איזור השיקום
הרשות תכין תחזית בינוי ופינוי כללית לאזור השיקום, שתכלול פרטים בדברבינוי האזור ובדבר פינוי תושביו, יישובם ושיכונם. במסגרת התחזית תתקיןהרשות כללים לבינוי אזור השיקום שעל פיהם יוכנו תכניות בנין העיר לאותואזור ותביא אותם לידיעת הועדה המחוזית והוועדה המקומית שבתחומן נמצא אזורהשיקום (סעיף 26 לחוק). הרשות רשאית, אם הדבר נראה לה דרוש לביצוע הבינויוהפינוי לכלול בתכנית המיתאר או בתכנית המפורטת מקרקעין הגובלים באיזורשיקום והדרושים, לדעת הרשות, לתכנון ובינוי יעילים יותר של האיזור, אוהמקלים על תכנונו ובינויו (סעיף 28 לחוק). התנגדויות לתכנית יוגשו לועדההמקומית תוך שלושים יום מיום הפקדת התכנית, וזכות זו תהיה גם לרשות ולמחזיקבמקרקעין שהתכנית חלה עליהם (סעיף 29 לחוק). הועדה המחוזית תבדוק אתהתכנית ואת ההתנגדויות, ובכפוף למתן הזדמנות למתנגד להשמיע טענות לפניה,תודיע את החלטתה (סעיף 30 לחוק).
רכישת מקרקעין לטובת המדינה (הפקעה)
המקרקעין באיזור השיקום או מקרקעין סמוכים, יופקעו לטובת המדינה לפיסעיף 3 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (סעיף 34 לחוק) (להלן: "פקודת ההפקעה")ויקומו לקנין המדינה מיום פרסום הרכישה ברשומות, וינהגו בהם כפי שנוהגיםביתר מקרקעי ישראל (סעיף 36 לחוק). המדינה תפצה את בעלי הזכויות בעדהמקרקעין שהופקעו כשלענין חישוב הפיצויים לא יובא בחשבון כל שינוי בשוויםשל המקרקעין הקשור בביצוע פעולות על פי חוק בינוי ופינוי של איזורי שיקום(סעיף 37 לחוק). הפיצויים לא יינתנו למחזיק במישרין אלא ייזקפו לרכישתהדיור החלוף, זולת אם הוכיח המחזיק, להנחת דעתה של הרשות, כי יש לו דיורחלוף. כל סכום שהוציאה הרשות תמורת הדיור החלוף ינוכה מסכום הפיצוייםהמגיעים למחזיק (סעיף 41 לחוק).
פינוי ודיור חלוף
לאחר פרסום ההפקעה ברשומות, רשאית הרשות להורות על פינוי המקרקעיןהמופקעים על ידי המחזיק בהם, וזאת, תוך 90 יום מהמצאת דרישת פינוי (סעיף 38לחוק). מחזיק הגר במקרקעין מופקעים או שיש לו בהם עסק לא יידרש לפנותם אלאאם הוצע לו דיור חלוף באותו איזור או איזור אחר או שיש לו דיור כאמור,ובלבד שלא יהיה הדיור החלוף באיזור המיועד לשיקום בעתיד הנראה לעין. דיורחלוף צריך שיהא ראוי לשמש לייעוד אשר לו שימשו בידי המחזיק המקרקעיןהמופקעים, ואם שימשו המקרקעין למגורים, ייקבע הדיור החלוף בהתחשב בגודלהמשפחה של המחזיק. שימשו המקרקעין המופקעים בידי המחזיק כבית עסק, תובטח לוזכות קדימה לדיור חלוף באיזור השיקום שבו נמצאים המקרקעין המופקעים. אםעלה שוויו של הדיור החלוף על שווי המקרקעין המופקעים, ישלם המחזיק אתההפרש, אם בדרך של תשלום דמי שכירות או בדרך של תשלום התמורה במזומנים אועל ידי קבלת אשראי (סעיף 39 לחוק). דין דרישת פינוי שניתנה כדין והיתהלסופית, כדין פסק דין סופי של בית משפט מוסמך שניתן לטובת הרשות ושלפיונצטווה המחזיק לפנות את המקרקעין המתוארים בדרישת פינוי (סעיף 40 לחוק).
הרשות רשאית להעמיד לרשותו של אדם הזכאי לדיור חלוף, דיור ארעי, עדשיעמוד לרשותו דיור חלוף קבוע. העמדת הדיור הארעי לרשות הזכאי תהיה עלחשבון הרשות, פרט לתשלום דמי השימוש בו. סירב הזכאי לדיור חלוף לעבור אליו,תוך שנה מהיום שבו הועמד הדיור החלוף לרשותו, תפקע זכותו לדיור חלוף (סעיף42 לחוק).
מחזיק במקרקעין מופקעים זכאי לכיסוי דמי ההעברה מהמקרקעין המופקעיםלמקום הדיור החלוף, ואם ניתן לו דיור ארעי, לדמי העברה מהמקרקעין המופקעיםלמקום הדיור הארעי, ומשם למקום הדיור החלוף (סעיף 44 לחוק).
לדברי הגב' עינת גנון, סגנית מנהלת אגף תכנון ערים במשרד הבינויוהשיכון, מכח החוק הוכרזו שלוש שכונות לשיקום: העיר העתיקה בצפת (באוקטובר1969, ילקוט פרסומים 1560), שכונת נחלאות בירושלים (במאי 1972, ילקוטפרסומים 1822), וכפר שלם בתל אביב (באוקטובר 1969, ילקוט פרסומים 1560),אבל מעולם לא ניתנו תקציבים לרשות לשם רכישת נכסים, ומשכך, נותר בשלבההכרזה בלבד. אין כוונה להכריז על איזורים חדשים מכח החוק.
בשנת 1975, הרשות לבינוי ושיקום הפסיקה לפעול כרשות ממלכתית נפרדת. לפניכשנתיים, לערך, הוקמה הרשות מחדש, כדי להקל על בעלי הזכויות, בשכונותשהוכרזו כאיזור שיקום, הזקוקים להסכמת הרשות, לביצוע עיסקאות בנכסים שלהםבאזורי השיקום, בהתאם לסעיף 22 (ג) לחוק ותקנות אזורי השיקום (בקשות למתןהסכמה לעסקאות), התשכ"ז-1967, ולצורך זה בלבד.
ראינו אם כן, כי העיקרון של "פינוי בינוי" רווח עוד בשנות השישים. החוק,כאמור, מאפשר למדינה להפקיע נכסים מבונים של בעלי זכויות, לאחר הודעהמוקדמת ותוך הליך התנגדות, לפנות דיירים מנכסיהם תוך מתן דיור חלופי ו/אופיצוי כספי ולתכנן את איזור השיקום, לבנותו מחדש ולאכלסו. החוק חל גם עלמקרקעין סמוכים הגובלים באיזור שיקום והדרושים לדעת הרשות ותכנון ובינוייעיל יותר של האיזור או המקלים על תכנונו ובינויו.
סעיף 2 לחוק המקרקעין, תשכ"ט - 1969 (להלן: "חוק המקרקעין") מגדיר "בעלות" מהי, וקובע לאמור:
"הבעלות במקרקעין היא הזכות להחזיק במקרקעין, להשתמש בהם ולעשות בהם כל דבר וכל עיסקה בכפוף להגבלות לפי דין או לפי הסכם".
וסעיף 54 בפרק ו' לחוק המקרקעין, שעניינו בתים משותפים, קובע:
"על אף האמור בסעיף 13 תהא דירה בבית משותף נושא נפרד לבעלות, לזכויות ולעסקאות".
החוק כשלעצמו, מהווה אם כן פגיעה חמורה באוטונומיה הקניינית הקנויה לבעלי נכסים, ומעניק כח בידי המדינה, ללא מידתיות.
ספק אם החוק, במתכונתו הנוכחית, יכול לעמוד כיום לאור חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, ולא בכדי, לא פועלים, כיום, מכוחו.
3. היבטי מס - מיסים והיטלים
א. חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג - 1963
בתחילת חודש אוגוסט 2001 מינה סגן ראש הממשלה ושר האוצר מר סילבן שלוםועדה ציבורית לבחינת רפורמה במערכת מיסוי המקרקעין, שבראשה עמד רו"ח יאיררבינוביץ (להלן: "ועדת רבינוביץ").
וועדת רבינוביץ נתבקשה לגבש הצעות לרפורמה במערכת מיסוי המקרקעין שתתקןעיוותים, תסיר חסמי מס, תשפר את רמת הוודאות ואת הליכי הבקרה, ותאיץ אתהפעילות בענף המקרקעין, שנקלע למיתון. בגיבוש המלצותיה נתבקשה וועדתרבינוביץ גם להתחשב במגבלות תקציב המדינה.
במטרה למנוע מצב שבו, בעקבות הדיון בהמלצות ועדת רבינוביץ, והציפיותלמימושן, יידחו עסקאות בשוק המקרקעין, הציעה הוועדה לפעול בהקדם לאימוץההצעות ולאישורן בידי קובעי המדיניות והמחוקקים תוך קביעת תחולה לחוקיםמיום 7 בנובמבר 2001.
בחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה) (תיקון מס' 50), התשס"ב - 2002,שמטרתו היתה ליישם את המלצות ועדת רבינוביץ, הועדה הציבורית לרפורמהבמערכת מיסוי מקרקעין, הכלולות בדו"ח שהוגש ביום 7 בנובמבר 2001 לסגן ראשהממשלה ושר האוצר, סילבן שלום, תוקן חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירהורכישה), התשכ"ג - 1963 (להלן לצורך פרק זה: "החוק"),ונקבעו בו, כהוראות שעה, הקלות מס לפעולות מסויימות במקרקעין שנעשו בתקופהשמיום כ"א בחשון התשס"ב (7 בנובמבר 2001) עד יום ו' בטבת התשס"ד (31 בדצמבר2003), ובין השאר לפעולות במתחמי "פינוי בינוי".
במסגרת חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה) (תיקון מס' 55), התשס"ה -2005, הוארכה הוראת השעה האמורה עד יום י' בטבת התשס"ז (31 בדצמבר 2006).
ההקלות האמורות נקבעו כהוראת שעה כדי לבחון את יישומן במשק ולבחון אתעלותם הכלכלית והיקף השימוש בהן. הוראת השעה פקעה בתום התקופה הקובעת,היינו, 31 בדצמבר 2006 ובמסגרת חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה)(תיקון מס' 58), התשס"ז - 2007, נקבעו ההקלות במס לענין מתחמי "פינויבינוי", כהוראות קבע.
המחוקק בחר לעודד פרויקטים אלו, בין השאר, בדרך של הטבות מיסוי, במסגרתהחוק, אשר חלים, על מתחמים שהוכרזו כמתחמי פינוי ובינוי על ידי ועדה שמינתההממשלה לפי הוראות סעיף 33א' לחוק התכנון והבניה, על מתחמים במסלול מיסוי,שחל עליהם צו הכרזה לפי הוראות סעיף 49כח לחוק ועל מתחמים שעליהם הכריזההממשלה לפני תחילתו של סעיף 33א לחוק התכנון והבניה באחת מהחלטות הממשלהמיום 19 בנובמבר 2000 או מיום 22 ביולי 2001 או מיום 11 בנובמבר 2001. .
א.1 ההקלות במס
א.1.1. דחיית יום המכירה (ראה הוראת ביצוע מיסוי מקרקעין מס' 11/2002)
סעיף 49כ' לחוק קובע כי, במכירת יחידת מגורים או יחידה אחרת ליזם במתחםהמותנית בתנאי מתלה או שהיא מכירה של אופציה, יידחה מועד המכירה לאחדהמועדים הבאים, לפי המוקדם מביניהם: המועד שבו התקיים התנאי המתלה; המועדשבו מומשה האופציה, והיזם רכש את הזכויות ביחידה לגביה ניתנה האופציה;תחילת הבניה במתחם על ידי היזם או מטעמו, וזאת, בסטיה מההלכה שנקבעה בע"א489/89 אלדר שרון נ' מנהל לענין חוק מס שבח מקרקעין, פ"ד מו (3) 366.
דחיית יום המכירה נתונה לבחירת הצדדים, אך מותנית בכך שהיזם מסר בתוך 30ימים הודעה למנהל על הסכם המכירה המותנה או על הסכם האופציה. לא הודיעהיזם על הסכם המכירה - לא יידחה יום המכירה, ואולם אין בכך, כדי לפגוע ביתרהטבות המס למתחם פינוי בינוי, הכלולות בפרק חמישי 4 לחוק (סעיף 49כאלחוק).
מטרת ההוראה היא להקל על הצדדים לעסקת פינוי ובינוי, וזאת מאחר ולהוצאתולפועל של פרוייקט פינוי ובינוי נדרשת הסכמת כל הדיירים, ועד לחתימת כלהדיירים ולהתקיימות תנאים נוספים אין כל ודאות שהעסקה תוכל לצאת לפועל.
א.1.2. פטור ממס שבח במכירת יחידת מגורים במתחם??
(ראה הוראת ביצוע מיסוי מקרקעין מס' 11/2002 )
סעיף 49 כב' לחוק קובע כי המוכר ליזם את הזכויות שיש לו ביחידת מגורים במתחם, יהיה פטור ממס שבח בגין המכירה, כולה או חלקה, בהתקיים כל התנאיםהבאים:
1. הפטור ממס שבח נגזר מהתמורה שמקבל המוכר בגין מכירת יחידת מגורים במתחם (בדומה לסעיף 49 ז' לחוק).
2. הפטור ינתן רק בגין אותו חלק מהתמורה שהוא דירה חלופית (במתחםעצמו או באיזור אחר) אחת בלבד שנותן היזם למוכר. אם ניתנה תמורה נוספת,בכסף או בשווה כסף, מעבר לדירה חלופית אחת - תמורה זו תחויב במס מלא. במידהוניתנו למוכר בתמורה מספר דירות, הרי שיינתן פטור לדירה אחת בלבד, לפיבחירתו של המוכר, ויתרת התמורה בגובה שווי שאר הדירות תחויב במס.
3. שווי הזכות שמקבל המוכר בדירה החלופית אינו עולה על 150% משווייחידת המגורים הנמכרת ללא זכויות לבניה נוספת, או על שוויה של דירת מגוריםבמתחם במתחם הפינוי ובינוי עצמו ששטחה 120 מ"ר, וזאת אף אם הדירה החלופיתניתנת במקום אחר, לפי הגבוה (להלן: "תקרת השווי"). עלהשווי הדירה החלופית על תקרת השווי או שניתנה תמורה נוספת, יינתן פטור רק עלאותו חלק משווי הדירה החלופית בגובה תקרת השווי בלבד, ואילו חלק הדירההחלופית העולה על תקרת השווי וכן כל התמורה הנוספת בכסף ובשווה כסף (להלןביחד: "הזכות הנוספת") יחוייבו במס. במקרה כזה, שוויהרכישה והניכויים המותרים בגין הזכות הנוספת ייקבעו בשיעור התואם את היחסשבין החלק החייב במס לכלל התמורה שמקבל המוכר.
(כללים לחישוב שטח דירת המגורים: ביום 24 בפברואר 2008, פורסם ברשומות(קובץ תקנות 6649) צו מכר דירות (טופס של מפרט) (תיקון), התשס"ח - 2008.התיקון מעדכן את טופס המפרט הטכני שמצרף הקבלן לחוזה המכירה והוא חל מיום24 במאי 2008. על פי המפרט המתוקן חובה לציין את שטח הדירה הנמכרת וזאת עלפי הכללים שקבועים בסעיף 5 למפרט. כמו כן, בסעיף 6 למפרט קיים פירוט שלשטחים נוספים המוצמדים לדירה או המשמשים את הדירה באופן בלעדי כמרפסת שמש,מחסן דירתי ועוד. שטח הדירה לצורך יישום הוראות הפרק וקביעת תקרת הפטור,דירת 120 מ"ר, יילקח מתוך המפרט על פי צו מכר דירות המתוקן, היינו, שטחדירה כמפורט בסעיף 5 לצו ובנוסף, שטחי שירות מקורים, כמפורט בסעיף 6 לצו,כגון מחסנים, שהינם צמודים פיזית לדירה, קיימת אליהם כניסה ישירה מהדירה,אין אליהם כניסה מדירות אחרות ושטחם הוצמד לדירה). מרפסת שמש, לשם המשל, לאתימנה בשטח הדירה לענין בחינת תקרת הפטור, למרות ששטחה מוצמד לדירה (ראהתוספת מס' 1 להוראת ביצוע מיסוי מקרקעין מס' 11/2002)
אם המוכר קיבל בתמורה דירה חלופית ששוויה נמוך מתקרת השווי ותמורותנוספות בכסף או בשווה כסף, לרבות דירות נוספות, הפטור יינתן אך ורק בגיןדירה אחת למרות ששוויה נמוך מתקרת השווי ושאר הדירות או התמורות ימוסובמלואן.
4. שיעור הזכויות שמקבל המוכר בדירת המגורים החלופית לא יפחת משעור זכויותיו ביחידת המגורים שמעביר ליזם.
5. יחידת המגורים שמעביר המוכר ליזם, לא נתקבלה על ידו מקרוב בפטור ממס,
ב-24 החודשים שלפני מועד ההסכם המותלה או הסכם האופציה.
6. הפטור יינתן רק בגין מכירת כל הזכויות ביחידת מגורים אחת במתחם.
הזכאות לפטור במכירת יחידת מגורים ליזם, הינה בנוסף לכל פטור אחר, לרבותפטור לפי פרק חמישי 1 לחוק (דירת מגורים מזכה), כך שקבלת הפטור במכירתיחידת המגורים במתחם פינוי ובינוי אינה חוסמת את המוכר לקבל פטור לאחר מכןאו לפני כן, לפי סעיף 49ב(1) לחוק.
ביום 18 באוקטובר 2010, פורסמה הצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011-2012 (תיקוני חקיקה), התשע"א - 2010. בסעיף 53 (7) להצעת החוק, הוצעלתקן את סעיף 49כב לחוק מיסוי מקרקעין, שעניינו פטור ממס שבח במתחם פינוי,עד לגובה תקרת השווי הקבועה בסעיף, באופן שתתווסף להגדרה "תקרת שווי" חלופהנוספת והיא - שווי של דירת מגורים באותו מתחם, ששטחה 150% משטחה 150%משטחה של יחידת המגורים הנמכרת ולא יותר מ - 200 מ"ר. בנוסף, הוצע להרחיבאת הפטור ממס שקבוע בחוק מיסוי מקרקעין ולקבוע כי הפטור יחול גם במצב שבוהמוכר רוכש בכספי התמורה, בתוך שנה לפני או אחרי המכירה, זכות למגורים בביתאבות ומלאו לו או לבן זוגו 60 שנים או שאחד מהם זקוק לשירותי סעד, ולא רקבמקרה שבו תמורת המכירה הינה זכות ביחידת מגורים חלופית אחת. תחילתה שלההוראה נקבעה מתחילת שנת 2010, כדי לאפשר לכמה שיותר אנשים להנות מן ההטבה.
בשל העובדה שמדובר בהטבה שמרחיבה את הפטורים ממס שבח לגבי רוכשי דירתמגורים באותו מתחם ולגבי אדם העובר להתגורר בבית אבות, החליטה ועדת הכספיםשל הכנסת לבקש מהכנסת לאשר את חלוקת הצעת חוק המדיניות הכלכלית כך שסעיף 53(7) יובא בפני הכנסת, בנפרד, בהקדם האפשרי.
ביום 20 בדצמבר 2010, הובא בפני הכנסת, לקריאה שניה ולקריאה שלישית הצעתחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה) (תיקון מס' 67), התשע"א - 2010 (היא סעיף53 (7) להצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011-2012) והתיקון לחוק, כאמור,נתקבל.
א.1.3. פטור ממס רכישה למוכר ברכישת דירה חלופית
(ראה הוראת ביצוע מיסוי מקרקעין מס' 11/2002)
מוכר המקבל דירת מגורים חליפית במתחם או מחוצה לו בתמורה לדירתו הישנהבמתחם, פטור ממס רכישה בגין דירה אחת. הפטור כאמור לא מוגבל לתקרת שווי אושטח. כאשר משלם המוכר ליזם סכום כספי בגין רכישת הדירה החלופית, לא יינתןפטור ממס רכישה בגין חלק זה (סעיף 49כד לחוק) .
א.1.4. מס רכישה שחייב בו היזם
בהתאם להוראות סעיף 49 כה' לחוק, שווי המכירה לצורך חישוב מס הרכישהשנדרש היזם לשלם בגין רכישת הזכויות במתחם פינוי ובינוי הינו "כללהתמורות", שנדרש היזם לשלם, בניכוי שוויה של קרקע בכל יחידות המגוריםהחלופיות שהעביר למוכרים לרבות מחוץ למתחם. משמע, בשווי המכירה יש לכלול אתכל התשלומים בכסף ובשווה כסף המשולמים לדיירים המפונים.
במקרה שהעסקה כוללת מתן דירה חלופית, יש לחשב את "כלל התמורות" באופןדומה לחישוב שווי בעסקת קומבינציה. כך, חישוב שווי המכירה של זכויות הבניהיתבסס על עלות שירותי הבניה של הדירות החלופיות, בתוספת רווח קבלני מקובלשבין 15%-25%, ובתוספת תמורה במזומן אם שולמה לדיירים; תשלום דמי שכירותלתקופת הבניה; שווי דמי שכירות במקרה והועמדה דירה לשימוש הדייר בתקופתהבניה; סילוק/תשלום חוב במקום הדייר; במקרה של דייר מוגן או פולש -תשלום שמשלם יזם לבעל הנכס; שונות. בחישוב עלות שירותי הבניה יש לכלול:עלויות חומרים ועבודה; עלויות פיקוח ותכנון; מס ערך מוסף; אגרות, מיסיםוהיטלים שמשלם הקבלן בעבור בעל הקרקע כגון מס שבח, היטל השבחה, דמי היתרלמנהל מקרקעי ישראל, אגרות בניה וכיוצ"ב; תשלומים שמשלם הקבלן למוכר, בכסףאו בשווה כסף (ראה תוספת מס' 1 להוראת ביצוע מיסוי מקרקעין מס' 11/2002)
בע"א 3534/07 פרידמן חכשורי חברה להנדסה ולבניה בע"מ ואח' נ' מנהל מיסוי מקרקעין אזור ת"א,נידונה השאלה מה שווי המכירה של קרקע במסגרת עסקת פינוי בינוי לצורך מסרכישה המשולם על ידי היזם - האם השווי ייקבע לפי שווי רכישת זכויות חכירהבקרקע ממנהל מקרקעי ישראל בלבד (דמי חכירה) או שיש לקחת בחשבון גם את כלהוצאות הפינוי (דמי פינוי לתושבים שהתגוררו בקרקע, כפיצוי בגין פינויים)אשר היזם התחייב לעמוד בהם. בית המשפט העליון קבע כי שווי המכירה כמשמעותובסעיף 9(א) לחוק כולל גם את עלויות הפינוי בהן מתחייב היזם, מהסיבה שבתמורהלקרקע התחייב היזם לשלם למוכרת סכום עבור הקרקע (דמי חכירה) ובנוסף התחייבלשלם דמי פינוי למחזיקים באותם מקרקעין, שככלל, חלים על בעל המקרקעין. עלכן יראו את דמי הפינוי כחלק משווי המכירה. בית המשפט העליון דחה גם בקשהלדיון נוסף בענין הנ"ל. בית המשפט הטעים כי בנסיבות הענין דובר בהתחייבויותשלובות בעיסקה אחת, שלא ניתן להפריד ביניהן, תשלום דמי חכירה למנהל ותשלוםהוצאות הפינוי. על כן, ולאור עיקרון צירוף כל התמורות, נחשבים גם עלויותהפינוי של הדיירים, כחלק משווי המכירה (דנ"א 1047/10 פרידמן חכשורי נ' מנהל מיסוי מקרקעין תל אביב).
א.1.5. הטבות במס ליחידה אחרת (שאינה יחידת מגורים) (ראה הוראת ביצוע מיסוי מקרקעין מס' 11/2002)
הוראות פרק הפינוי ובינוי שבפרק חמישי 4 לחוק, חלים בשינויים המחוייביםגם לגבי מכירה ליזם של יחידה אחרת שאינה יחידת מגורים ובלבד שאינה מהווהמלאי עסקי בידי המוכר.
התנאים לקבלת הפטור ממס שבח:
1. התמורה שנותן היזם למוכר היא אך ורק יחידה חלופית אחת ולא ניתנהלמוכר כל תמורה נוספת בכסף או בשווה כסף. בקבלת מספר יחידות חלופיות לאישלל הפטור לחלוטין אלא יינתן לגבי יחידה אחת בלבד.
2. שווי הזכות שמקבל המוכר ביחידה החלופית אינו עולה על 150% משוויהיחידה האחרת שמעביר המוכר ליזם, או על שוויה של דירת מגורים ששטחה 120מ"ר במתחם הפינוי ובינוי בלבד, וזאת, אף אם היחידה החלופית ניתנת במקוםאחר, לפי הגבוה.
עלה שווי היחידה החלופית על תקרת השווי, או שניתנה תמורה נוספת, יינתןפטור רק על חלק היחידה החלופית בגובה תקרת השווי, ואילו חלק היחידה החלופיתהעולה על תקרת השווי וכן כל התמורה הנוספת בכסף ובשווה כסף יחוייבו במס.במקרה כזה, שווי הרכישה והניכויים המותרים בגין מכירת הזכות הנוספת ייקבעובשיעור התואם את היחס שבין החלק החייב לכלל התמורה שמקבל המוכר.
3. יתר התנאים החלים לענין יחידת מגורים.
ב. מס ערך מוסף
בתיקון 50 לחוק מיסוי מקרקעין, ועל דרך של תיקון עקיף לחוק מס ערך מוסף, תשל"ו - 1975 (לענין פרק זה, להלן: "החוק"),נקבע פטור ממע"מ בעיסקאות פינוי בינוי. יזם/קבלן המבצע פרוייקט פינויבינוי, זכאי לפטור ממע"מ במכירת היחידות החלופיות ובמתן שירותי הבניהלדיירים המפונים.
וכך קובע סעיף 31א לחוק, לענין זה:
(א) למונחים המופיעים בסעיף זה תהא המשמעות הנודעת להם בפרק חמישי 4לחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), התשכ"ג - 1963 (בסעיף זה - חוק מיסוי מקרקעין).
(ב) במכירת זכות ביחידת מגורים חלופית בידי יזם, וכן במתן שירותי בניהבמתחם, על ידי יזם, בתמורה לרכישת זכות על ידיו ביחידת מגורים במתחם,שנעשתה בהתאם להוראות סעיף 49כב לחוק מיסוי מקרקעין - יהיה אותו חלק במחירםשאינו עולה על תקרת השווי, פטור ממס.
(ג) הוראות סעיף זה יחולו גם לענין מכירה ומתן שירותי בניה, כאמור בסעיף קטן (ב), במתחם להתחדשות עירונית, כהגדרתו בסעיף 49ל(א).
(ד) שר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, רשאי לקבוע כללים והוראות לענין סעיף זה.
(ה) הוראות סעיף 49כט לחוק מיסוי מקרקעין יחולו לענין סעיף זה בשינויים המחויבים.
ג. היטל השבחה
כאמור, אחת מהמלצותיה של ועדת אייגס היתה כי במתחמים מוכרזים של פינויבינוי יינתן פטור מתשלום היטל השבחה והיטלי פיתוח וכי במקומם יחוייבוהיזמים בחלק יחסי מהוצאות הפיתוח הכוללות במתחם על פי חלקם היחסי בזכויותובהתבסס על אומדן עלויות פיתוח מלאות. נציג מרכז השלטון המקומי הסתייגמההמלצה הפוטרת במקרים המוגדרים בדו"ח את העיסקאות לפינוי ובינוי מתשלוםהיטל השבחה.
וכך קובע סעיף 19 (ב) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, בהתייחס למתחמים מוכרזים:
לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה שהיא אחת מאלה:
(1) השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו שהממשלה הכריזה עליו כעל שכונת שיקום, כל עוד ההכרזה בתוקף;
(2) השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו ששר הבינויוהשיכון ושר הפנים הכריזו בצו, בהסכמת הרשות המקומית הנוגעת בדבר, כי לאתחול לגביהם חובת תשלום היטל השבחה;
(3) השבחה במקרקעין למגורים הנכללים באזור שיקום כמשמעותו בחוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, התשכ"ה- 1965;
5. היבטים קנייניים
סעיף 33א לחוק התכנון והבניה, התשכ"א - 1965, כאמור, מסמיך את הממשלה,בהמלצת ועדה שמינתה, להכריז על שטח כעל מתחם לפינוי לשם בינוי או לעיבויבניה. ההכרזה נעשית מתוך מטרה לעשות שימוש יעיל בקרקע, לאפשר עתודות מגוריםתוך שמירה על שטחים ירוקים בעיר, וכן על מנת להטיב עם החזות העירוניתולשפר את תדמיתה. משמעות ההכרזה על אזור כמתחם פינוי ובינוי היא מתן אחוזגדול של תוספות בניה באזור והענקת הטבות מיסוי שונות שיעודדו כריתת הסכמיםפרטיים לפינוי ובינוי בין יזמים לבין דיירי המתחם. לרוב, במסגרת הסכם פינויובינוי הדיירים מפנים את דירותיהם, והיזם בונה על הקרקע ומספק להם דירותחדשות (ראה דברי הסבר להצעת חוק פינוי ובינוי (פיצויים), התשס"ה - 2005,הצעות חוק - הכנסת 88, י"א בתמוז התשס"ה, 18.7.2005).
על פי חוק המקרקעין, תשכ"ט - 1969, נדרשת הסכמה של 100% בעלי דירות בבית משותף לפינוי בינוי.
חוק פינוי ובינוי (פיצויים), התשס"ו - 2006 (לענין פרק זה להלן: "החוק"),אשר ידוע בכינוי "חוק הדייר הסורר" התקבל בכנסת ביום כ' בכסלו התשס"ו (21בדצמבר 2005), ומטרתו להתמודד עם תופעה שלפיה פרויקטים של פינוי ובינויאינם יוצאים לפועל למרות רצונם של רוב הדיירים וזאת עקב התנגדות בלתי סבירהשל אחד או יותר מבעלי הדירות, אשר לא פעם נהנה מעמדת מיקוח מיוחדת, שבההוא משתמש, לעיתים, אפילו במחיר של הכשלת העסקה.
התפיסה שעומדת בבסיס החוק היא כי יש להתחשב באינטרס של רוב בעלי הדירותיותר מאשר בקניינו של הדייר הסרבן המצוי במיעוט, כאשר סירובו בלתי סבירונובע מאינטרס אישי.
בדברי ההסבר להצעת חוק פינוי ובינוי (פיצויים), התשס"ה - 2005,ומתוך נסיון ליתן הסבר לפגיעה בזכות הקנין, נמצא דברים אלו (ראה דברי הסברלהצעת חוק פינוי ובינוי (פיצויים), התשס"ה - 2005, הצעות חוק - הכנסת 88,י"א בתמוז התשס"ה, 18.7.2005):
"מאחורי הצעת החוק עומדת תפיסה שלפיה ההתחשבות באינטרס של רוב בעליהדירות וההתחשבות באינטרס הציבורי הכללי של דיירי העיר היא תכלית ראויהובעלת עוצמה מול הפגיעה בקניינו של דייר מסרב. עוצמה יחסית זו נגזרתמההערכה בדבר החולשה היחסית של קניינו של הפרט בהקשר לבית משותף (ראה מ.דויטש, דיני קנין, עמ' 654). כך קבע בית המשפט ברע"א 7112/93 צודלר נ'יוסף, פ"ד מח (5) 550 כי זכות הקנין של בעל דירה בבית משותף אינה זכות קניןקלאסית, והיא כשלעצמה מוגבלת בזכות הקנין של בעלי יתר הדירות בבית המשותף:"הרוכש דירה בבית משותף - הוא הדין במי שדירה בבית המשותף נפלה לבעלותובדרך אחרת - מעלים עליו כי הסכים מראש לוותר על חלק מן האוטונומיה הקנייניתהקנויה לו, וכמו היקנה חלק מזכויותיו למסגרת השיתופית המתמשכת והקבועה...זכות הבעלות ביחידות הדיור בבית משותף אין היא כזכות הבעלות הקלאסית,ומוגבלת היא - מעבר לזכות הקלאסית - בזכויות השוכנות בסביבתה והןזכויות הבעלים בדירות האחרות וברכוש המשותף".
על רקע זה קבע החוק הסדר ולפיו אם רוב מיוחס (אחדמאלה: א. בבית משותף שבו ארבע או חמש דירות - כל בעלי הדירות, למעט אחד,ששלושה רבעים מהרכוש המשותף צמודים לדירותיהם ובלבד שמתקיימים שני אלה:בבית המשותף יותר משני בעלי דירות; בבעלותו של בעל דירה מסרב דירה אחתבלבד. ב. בבית משותף שבו יותר מחמש דירות - בעלי הדירות שבבעלותם לפחותארבע חמישיות מהדירות, ושלפחות שלושה רבעים מן הרכוש המשותף צמודיםלדירותיהם) מבין בעלי הדירות בבנין לפינוי ובינוי (ביתמשותף המצוי בשטח שהממשלה הכריזה עליו כאחד מאלה: מתחם פינוי ובינויכמשמעותו בסעיף 33א לחוק התכנון והבניה; מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוילפי סעיף 49כח לחוק מיסוי מקרקעין) הסכים לכרות עסקת פינוי ובינוי (חוזים בין יזם לבין בעלי דירות בבנין לפינוי ובינוי אשר על פיהם מתחייביםבעלי הדירות בבנין למכור את זכויותיהם בו, כולן או מקצתן, לצורך הריסתהבנין והקמת בנין חדש תחתיו בהתאם לתכנית לפי חוק התכנון והבניה), יהיה בעלדירה באותו בנין המסרב סירוב בלתי סביר, להעביר את זכויותיו לשם ביצועהעסקה או המתנה את הסכמתו לכך, בתנאים בלתי סבירים, אחראי בנזיקין כלפי שארבעלי הדירות באותו בנין, המסכימים לעסקה, בשל הנזק שנגרם להם עקב איביצועה, עם זאת, בית המשפט רשאי, אם ראה שמן הצדק לעשות כן, לקבוע כי דיירמסרב יישא רק בחלק מנזקם של בעלי הדירות, בהתחשב בין השאר, בשיקולים כגוןגובה הנזק שנגרם לבעלי הדירות המסכימים לעסקת הפינוי ובינוי, כושר פרעונושל בעל דירה מסרב לשאת בנזק ונסיבות העסקה (ראה חוק ההסדרים 2010 - פרק יד דברי הסבר - סעיף 59 כללי)
החוק קובע כי סירוב להעברת זכויות לא ייחשב כבלתי סביר, בין השאר, באחדמאלה: עסקת הפינוי ובינוי אינה כדאית כלכלית; לא הוצעו לבעל הדירה המסרבמגורים חלופיים לתקופת הקמת הבנין החדש; לא הוצעו לבעל הדירה המסרב בטוחותהולמות לביצוע עסקת הפינוי ובינוי; קיימות נסיבות אישיות מיוחדות של בעלהדירה המסרב שבשלהן ביצוע עסקת הפינוי ובינוי, בתנאים שסוכמו עם שאר בעליהדירות, הוא בלתי סביר (סעיף 2 (ב) לחוק).
גם לאחר כניסת החוק לתוקפו, נותרה התופעה שהחוק בא למנוע, בעינה, ועל כןהוצע לשפר את ההסדר האמור בחוק, בין היתר, באופן שיקל על השגת הרוב הדרושלתמיכה בפרוייקט פינוי ובינוי.
ביום 19 בדצמבר 2010, אושרה לקריאה שניה ושלישית, הצעת משרד הבינוי והשיכון לתיקון החוק.
התיקונים והחידושים בתיקון לחוק (ראה הודעות דובר משרד הבינוי והשיכון):
א. הרוב המיוחס - בחוק הקיים מדובר ברוב של 80% בבנין.החידוש הראשון בהצעת החוק הוא ההבחנה בין בנין לבין מקבץ. מקבץ הוא בנין אוכמה בניינים, שיש לפנות כדי להקים מבנה חדש במתחם פינוי ובינוי. התיקוןהחשוב הוא שהרוב המיוחד צומצם לשני שלישים בבנין ונותר על 80% במקבץ.
ב. שמאי פינוי בינוי - חידוש מהותי ביותר הוא קביעת גורםזמין ובהליך מהיר, שאליו ניתן לפנות לקביעת הכדאיות הכלכלית של העסקה, עודבטרם הגשת תביעה משפטית. המדובר בשמאי מקרקעין, שאליו ניתן לפנות כבר כאשרישנו רוב של שני שלישים במקבץ ולמעלה מ-50% בבנין.
ג. שקיפות העסקה - בהצעת החוק נוספו שני סעיפים חדשים לטובת הדיירים, המחייבים את היזם בגילוי ובשקיפות העיסקה.
לסיכום:
החוק אינו מתיר, אומנם, פגיעה בזכויותיו הקנייניות של הפרט באופן ישיר,אך עושה זאת בצורה עקיפה. החוק, יוצר מנגנון הרתעתי נגד אותם דיירים"סוררים" המסרבים סירוב בלתי סביר ונובע מאינטרס אישי, לעיסקת הפינוי בינויוקובע, כאמור, כי דייר יהיה אחראי בנזיקין, כלפי יתר הדיירים בבית משותף,במידה והדייר מסרב סירוב בלתי סביר לעסקת הפינוי בינוי, ובכך מונע אתהוצאתה לפועל. גלגול אחריות שכזו, לפתחו של דייר סרבן, והסיכון לעמוד בפניתביעה נזיקית, כפי הנראה תביא דייר המסרב סירוב בלתי סביר, וייתכן שגםדיירים שסירובם אינו בלתי סביר, ליתן הסכמתם לעיסקת פינוי בינוי.
פסיקת בתי המשפט הכירה במעמדן המיוחד של זכויות הקניין תוך הדגשתהחשיבות המיוחדת של ההגנה עליהן. הכרה זאת קיבלה חיזוק בחוק יסוד: כבודהאדם וחירותו, אשר קבע בסעיף 3 כי "אין פוגעים בקניינו של אדם", ובפסיקהשבאה בעקבותיו.
בסעיף 8 לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, נקבע:
" אין פוגעים בזכויות שלפי חוק זה אלא בחוק ההולם את ערכיה שלמדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוקכאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".
בדיון על פגיעה בזכות הקנין, מכח החוק, יפים לענייננו, דברים שנאמרו ברע"א 4138/10 קלצוק שרה ואח' נ' צבי אורון ואח',במסגרת הליך שעניינו, תנאים להפעלת סמכות המפקחת על רישום המקרקעין לפיחוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), תשס"ח - 2008 (תמ"א38):
"אין ספק שהוראת סעיף 5(א) לחוק, המאפשרת לרוב בעלי הדירות לכפות עלהמיעוט להוסיף דירות נוספות לבית משותף פוגעת באוטונומיה הכלכלית-קנייניתשלהם ויתכנו לה גם השלכות מעשיות: זאת - הן נוכח "דילול" זכויותיהם ברכושהמשותף (ראו רע"א 7112/93 צודלר נ' יוסף, פ"ד מח(5) 550, 572), והן מעצםהוספת דיירים חדשים בבניין".
החוק, בסעיף 2(ב) לו, קובע רשימה לא סגורה של מקרים מתי סירוב לעיסקתפינוי ובינוי לא ייחשב כבלתי סביר. החוק לא קובע מהו סירוב בלתי סביר, ובכךיוצר מידרון תלול לפגיעה בזכות הקנין של הפרט, גם כזו שאינה בהכרח מידתית.
נראה כי טוב יעשה המחוקק, אם יגדיר בחוק, מהו "סירוב בלתי סביר" שכן -
"כאשר מדובר בהגבלת ההגנה של הבעלים מפני פגיעה שלא כדין בזכות הקנייןשלו, יש לקבוע בשפה ברורה כי שיקול הדעת של בית המשפט הוא מוגבל ומצומצם ביותר" (ראה דברי כב' הש' י. אנגלרד ברע"א 6339/97 משה רוקר ואח' נ' משה סלומון ואח', בהתייחס לפגיעה ברכוש המשותף).
________________________________________________________________________________
האמור דלעיל מהווה מאמר כללי ואין בתוכנו ו/או בכל חלק ממנו משום המלצהו/או חוו"ד משפטית ו/או ייעוץ משפטי מכל סוג שהוא והמסתמך על המידע ו/אועושה בו שימוש, עושה זאת באחריותו בלבד