עקרון ריבונות הכנסת - דיון חוקתי על העקרון ומגבלותיו

נקודת המוצא שלנו בדיון החוקתי היא כי אלמלא היו מגבלות חוקתיות ברות-תוקף במשפט הישראלי, היתה הכנסת רשאית לחוקק ככל העולה על רוחה, ללא כל מגבלות. כדי להבין את המצב הזה, צריך לחזור אחורה בזמן, בוודאי לפני 1992, שנת קבלתם של חוקי היסוד "החדשים", ואפילו לפני 1969, השנה של בג"צ ברגמן - הפעם הראשונה שבה בית המשפט העליון, הרבה לפני השופט ברק, למעשה פוסל את תוקפו של חוק של הכנסת עקב סתירה בינו לבין חוק יסוד.

בהפעלת סמכותה של הכנסת בתור רשות מחוקקת, היא פועלת במסגרת אחד מעקרונות היסוד של המשפט החוקתי הישראלי, והוא "עקרון ריבונות הכנסת".

במילים פשוטות, עקרון ריבונות הכנסת קובע כי, בכפוף להגבלות חוקתיות, רשאית הכנסת לחוקק כל חוק כאוות נפשה. אין על הכנסת מגבלות, פרט למגבלות החוקתיות, שגם הן, ברובן קיימות זמן מועט בלבד.

לדוגמא, הכנסת יכולה לחוקק חוק כדורסל חובה שיקבע כי כל ילד בבתי הספר יקדיש 40 שעות בשבוע לכדורסל וחמש שעות לשאר המקצועות; הכנסת יכולה לקבוע כי השוקולד הוא ההילך החוקי של מדינת ישראל, והוא מחליף את השקל החדש, השקל הישן, הלירה, וכל השאר.

המלומד הבריטי דייסי (Dicey) אמר פעם, לפני הרבה שנים, באמרה מפורסמת כי הפרלמנט הבריטי (שכוחו מבחינה זו דומה לכוחה של הכנסת שלנו) "יכול לעשות כל דבר חוץ מאשר להפוך אישה לגבר וגבר לאישה."

השופט חשין, בעניין בנק המזרחי, מעיר כי האימרה איננה מדוייקת: מבחינה נורמטיבית, אומר השופט חשין, יכולה ומוסמכת היא הכנסת להכריז על אשה כגבר ולהיפך. אך שאלה לעצמה היא אם אלו שהנורמות אמורות לחול עליהם יישמעו להן . . .

בפסיקה הישנה, נסיונות שנעשו לקרוא תיגר על עקרון ריבונות הכנסת נכשלו. קחו לדוגמא את פסק הדין בעניין רוגוזינסקי מתחילת שנות השבעים: שני זוגות חברי השומר הצעיר מנסים לעקוף את הרבנות ולערוך טקס נישואין אזרחי אלטרנטיבי. חוק הכנסת ברור, ובית המשפט העליון איננו מקבל את כל ההצעות לפסול את החוק.

אין על הכנסת, בהפעילה את כוחה לפי עקרון ריבונות הכנסת, כמעט שום מגבלה:

• אין כמעט מגבלות על תוכן החקיקה (למעט מגבלות חוקתיות);
• אין מגבלות סמכות טריטוריאלית (עקרונית, הכנסת מוסמכת לאסור עישון בפריז בשבת, אך עשויה, כמובן, להיות בעיית אכיפה);
• אין כמעט מגבלות תקציביות (ראו בג"צ ברגמן הראשון, יש אמנם הוראה בחוק יסודות התקציב אבל היא אינה אכיפה בפועל);
• קיימת כיום מגבלה חלקית בתחום הרטרואקטביות של המשפט הפלילי, אולם בעקרון אין מגבלה על הכנסת גם במישור הזמן (ואייכמן הועמד לדין והוצא להורג על בסיסו של חוק רטרואקטיבי).

למרות הפיתוי הרב, בית המשפט העליון סירב, פעם אחר פעם, להידרש לשאלה אם חוק מסויים של הכנסת הוא סביר או לא סביר.  היו מקרים ששופטים הביעו צער על התוצאה שהחוק מכתיב, אבל הם לא ביטלו את החוק. שופטים הצליחו לפעמים לעקר חוק מתוכנו על-ידי פרשנות שהמחוקק לא העלה כלל על דעתו; אבל במקום שלא ניתן היה לברוח מהתוצאה אפילו על-ידי פרשנות, או פרשנות כביכול, הם לכל היותר קראו למחוקק ליתן דעתו על המצב הזה.

עקרון ריבונות הכנסת היווה את הבסיס עבור חלק משופטי בית המשפט העליון לאשר גם את כוחה המכונן של הכנסת, בפסק הדין של בנק המזרחי:

הנשיא שמגר, בפסק דינו, קובע כי יש שתי דרכים להגיע לכוחה של הכנסת לכונן חוקה:

•1.                   האחת היא בדרך של הרציפות החוקתית של הרשות המכוננת

•2.                   הדרך האחרת היא להכיר בכוחה הבלתי-מוגבל של הכנסת, היכולה גם לכונן חוקים בעלי מעמד נורמטיבי עליון.

הנשיא שמגר אינו מכריע בין הדרכים, אולם מציין כי הוא מעדיף "באופן חד וחלק" את התורה בדבר סמכותה הבלתי-מוגבלת של הכנסת.

רובם של שאר השופטים(ברק, דב לוין, זמיר, מצא)- מעדיפים דווקא את הדרך הקלאסית, של רציפות הסמכות המכוננת.

חלק חשוב מעקרון ריבונות הכנסת הוא יכולתה של הכנסת לבטל כל חוק קודם. החוק המאוחר תמיד גובר על החוק המוקדם.

מתעוררות בהקשר הזה כמה שאלות:

•1.                   החוק ה"בלתי נסבל" - האם במקרה שהכנסת תחוקק חוק נורא ואיום, בלתי-נסבל, ייתכן שבית המשפט יפסול את החוק הזה?

נניח שהכנסת מחוקקת חוק בנוסח פרעה: "כל הבן היילוד היאורה תשליכוהו (הירקונה).

התשובה היום היא די פשוטה - החוק הזה סותר את הזכות לחיים שהינה זכות יסוד מוגנת לאור חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו.

אבל נניח שערב קודם, ברוב מוחץ של 120 נגד 0, הכנסת ביטלה את חוקי יסוד: כבוד האדם וחרותו וחופש העיסוק, ועכשיו היא מחוקקת את החוק בדבר השלכת הילדים לירקון.(אינני רוצה להתייחס כרגע לשאלות של ציות לחוק הנוגד את המצפון, אלא אני מתעניין בצד הפורמלי-המשפטי)

החוק מגיע מעורכי דין אל בית המשפט העליון, הרכב של תשעה שופטים בראשות השופט ברק, והוא צריך לנסח פסק-דין שבו הוא מבטל את החוק הנורא. איך הוא עושה זאת?

השופט ברק התייחס, לפחות פעם אחת לאפשרות הזו, וזאת בבג"צ תנועת לאו"ר נ' יו"ר הכנסת, שהופיע ברשימה שלכם בנושא חוקי יסוד. ב - לאור אומר השופט ברק כך:

באופן עקרוני-תורתי קיימת אפשרות שבית משפט בחברה דמוקרטית יצהיר על בטלותו של חוק הנוגד עקרונות יסוד של השיטה; גם אם עקרונות יסוד אלה אינם מעוגנים בחוקה נוקשה או בחוק יסוד משוריין אין כל דבר אקסיומתי בגישה כי חוק אינו נפסל בשל תוכנו. בפסילת חוק על ידי בית המשפט בשל פגיעתו הקשה בעקרונות יסוד, אין משום פגיעה בעקרון ריבונות המחוקק, שכן הריבונות היא לעולם מוגבלת.

(כלומר, גם עקרון ריבונות הכנסת, הוא אחד מעקרונות היסוד של השיטה, לא פחות אבל גם לא יותר מאשר עקרונות אחרים שאם הכנסת תתיימר לבטל אותם, יש להגן עליהם גם במחיר פגיעה בעקרון ריבונות הכנסת).

אין בכך פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות . . . אין בכך פגיעה בדמוקרטיה . . . אין בכך פגיעה בשפיטה, שכן מתפקידה של זו לשמור על שלטון החוק, לרבות שלטון החוק במחוקק.

בפסק הדין של בנק המזרחי, חוזר השופט ברק בהרחבה יתירה על הנימוקים מדוע ראוי שבית המשפט העליון יתערב ויכריז על פסלות חוק של הכנסת לפי אותן קטגוריות:

ברק קובע כי הביקורת השיפוטית נגזרת מעקרון הפרדת הרשויות ואיננה סותרת אותה (פסקה 78 לפסק-דינו), הינה דמוקרטית ונובעת מעקרון שלטון החוק.

ואולם, השופט ברק מציין, בעניין לאו"ר, כי "על-פי התפיסה החברתית והמשפטית המקובלת אצלנו, אין בית המשפט נוטל לעצמו סמכות זו להכריז על בטלותו של חוק הנוגד עקרונות יסוד של שיטתנו. . . כך אנו נוהגים זה למעלה מארבעים שנה. היא משקפת את ההסכמה החברתית בישראל, והיא נהנית מקונסנזוס של הציבור הנאור."

בעניין לאו"ר, שעסק בחוק מקומם למדי על מימון בחירות רטרואקטיבי, ברק לא מצא את הסיבות שיגרמו לו לסטות ממדיניות האיפוק של בית המשפט העליון. אבל לשון הדברים ברורה, וברור כי במקרה של "כל הבן היילוד היאורה תשליכוהו", ואולי גם במקרים קצת פחות קיצוניים, בית המשפט היה מתערב. בעניין לאו"ר, אגב, השופט אלון קובע חד-משמעית, כי אין כל אפשרות לביקורת שיפוטית על תוכנו של חוק הכנסת שהתקבל בהליך כדין (כמובן, לפני חוקי היסוד).

היום, בזכות חוקי היסוד, ובייחוד אם מקבלים את גירסת הפרשנות הרחבה שלהם, המכניסה את כל עקרונות היסוד של השיטה דרך הניסוחים של חוקי היסוד, יש לבית המשפט העליון כלי שמבחינה פורמלית לפחות הוא נוח יותר להתערבות. בית המשפט העליון ירגיש הרבה יותר נוח עם אמירה שהחוק פסול בהיותו נוגד את חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו, מאשר עם קביעה, שאחריתה מי ישורנו, שהחוק פסול מכיוון שהוא נוגד את עקרונות היסוד של השיטה.

עכשיו, אתם יכולים לומר לעצמכם - מה הוא מבלבל את המוח - שום כנסת לא תחוקק חוק כזה של "כל הבן היילוד הירקונה תשליכוהו." ועל כך תשובתי היא:

•l      ראשית, שלעולם אסור לזלזל בדוגמאות מטורפות במשפט חוקתי, כי לאט לאט רובן - לתדהמת כולנו - הופכות למציאות (אם כי בזו הספציפית אני מקווה להתבדות).

•l       ושנית, וזו תשובה רצינית יותר, יש חוקים מקוממים שאינני בטוח שלא יעברו בקונסטלציה זו או אחרת. אני לא יכול להתחייב שלא תהיה כנסת שבקונסטלציה פוליטית מסויימת תקבע סוג מסויים של טרנספר בכפיה לסוג אוכלוסיה מסויימת. יותר מזה: גם נושאים שכיום אנחנו - וגם בתי המשפט - עוברים עליהם בשתיקה יחסית הם לא כל-כך רחוקים מהדוגמה הקיצונית הזו: הפטור מגיוס בחורי ישיבות הוא פתח להפליה לא כל-כך שונה מהדוגמה האבסורדית, שהרי אין חולק שהפטור הזה מפחית משמעותית את סיכוייהם של בחורי הישיבות למות בשליחות המולדת בשם הלימודים.