רשויות מקומיות בישראל
במ"י פועלות למעלה מ 260 רשויות מקומיות, מחולקות ל- 4 סוגים: עיריות, מועצות אזוריות, מועצות מקומיות, ומועצות מקומיות תעשייתיות. ברשויות נכללים 1,196 ישובים.
בסוף שנת 03' עמד הגירעון הכולל של הרשויות המקומיות על למעלה מששה וחצי מיליארד ₪, מתוכם שני מיליארד חובות לספקים ולבנקים ("גירעון לוחץ"). בין תקציב 02' לתקציב 04' חל קיצוץ בכ- 50%
ממענקי האיזון, מ- 3.3 מיליארד ₪ ל- 1.665 מיליארד ₪ . (דוג' דימונה ב- 01' קיבלה מענק של 48 מיליון ואליו ב-04' רק כ- 28 מיליון).
15 רשויות בלבד, ובהן ת"א וחיפה, נחשבות חזקות מבחינה פיננסית ועל כן אינן זוכות למענקי איזון!
מקור הסמכות:
בהיבט משפטי- פורמאלי נגזר מעמדן של הרשויות המקומיות בישראל מסדרת חיקוקים- העיקרים שבהם הם פק' העיריות [נוסח חדש] ופק' המועצות המקומיות [נוסח חדש]. החיקוקים הם שקובעים את מוסדותיה של הרשות המקומית, דרכי היבחרה ו/או מינויה, את נוהלי הדיונים ואת סמכויותיה. לכל רשות יש מועצה (מחוקק), הרשות פועלת באמצעות ראש הרשות (מבצעת), ולצידה אף פועלים ביהמ"ש לעניינים מקומיים (שופטת).
מועצת הרשות וראש הרשות נבחרים בבחירות אישיות, כלליות, ישירות, שוות וחשאיות.
מאפיינים אלו הם שיוצקים את המעמד המשטרי לרשויות המקומיות בישראל: הליך הבחירות למועצה מקומית ולראשות הרשות הוא שיוצר את הזיקה בין הנבחרים ובין שולחיהם.
תפקידים וסמכויות:
תפקידן של הרשויות המקומיות וסמכויותיהן מוענקות להן לשם השגה, שמירה וקידום עניינו של ציבור התושבים שבתחומי אחריותם. הרשות נדרשת לטפל בכל הקשור ברחובות, בניינים, ביוב, מים, שווקים, מכירות פומביות, בתברואה, בבריאות הציבור, בדליקות וכו'.
לצורך ביצוע כל אלו- שהמחוקק הגדירם כחובותיה של הרשות- מוענקות לה סמכויות רבות ומגוונות: בניית בנייני ציבור, ביצוע עבודות ציבוריות, להקים ולקיים שירותים ומפעלים, לרכוש, לחכור קרקע ולהקים שכונות, להקים בתי- מחסה, להתקין גנים ציבוריים, לנטוע עצים, לצוות על הריסת מבנים, להרשות פתיחתם של חנויות, בתי מלאכה, מסעדות, להטיל היטלים, לשתף פעולה עם כל גורם ממשלי ואחר, להתקין חוקי עזר בתחומי טיפולה השונים ועוד.
אם כן, תכליתה של הרשות המקומית היא הסדרה, פיקוח, ואספקת תנאים לקיום חיי היום- יום של התושבים בגבולותיה. לצורך כך מוענקות לה לכאורה הסמכויות הדרושות להשגת מטרותיה.
מעמד משפטי:
המחוקק הגדיר את הרשויות המקומיות כתאגיד ציבורי, בקובעו כי "..יהיו להן קיום-תמיד וזכות לתבוע ולהיתבע בשמן המאוגד".
כפיפות:
ע"פ המדרג ההירארכי- שלטוני בישראל, הרשויות המקומיות אינן עצמאיות אלא כפופות לשר הפנים, כבא כוחה של הממשלה. לצד קביעת חובותיה, ובד בבד עם הענקת הסמכויות הנרחבות, סייג המחוקק את תחומי עצמאותה של הרשות המקומית ותלה את שק"ד באישור, אשרור או בחיוב שיקול דעתו של השר הממונה.
כלומר שכפועל יוצא מן הנ"ל תפקידו של משרד הפנים (בראשות שר הפנים) היא לכוון את פעולות הרשויות המקומיות בתחומים הבאים:
1. קביעת המדיניות התקציבית והתאמתה למדיניות המאקרו-כלכלית של הממשלה.
2. הבטחת אוטונומיה לרשויות מקומיות תוך יצירת מנגנוני פיקוח ובקרה.
3. הדרכה והכוונה למנהל תקין, יעיל וכלכלי ברשויות המקומיות
4. הסדרת עניינים פורמאליים- משפטיים הקשורים בתפקודן של הרשויות המקומיות.
5. טיפוח התודעה של הרשות המקומית כתא ראשוני של הדמוקרטיה הישראלית האחראית כלפי ציבור תושביה לאספקת שירותים לרווחתם.
מה מצוי מאחורי הגדרות כלליות אלה?
א. הקמתה של רשות מקומית היא מסמכותו הבלעדית של שר הפנים, והוא היחיד שיכול להכריז שתושבי האזור יהיו עירייה/מועצה אזורית/מועצה מקומית. לאחר ההכרזה על כינונה של הרשות המקומית, השר הוא "שיקבע תאריכים, זמנים ומקומות וימנה פקידים ואנשים אחרים לעניין בחירות או למשרה אחרת ויפעל ויורה בדבר אופן עריכת הבחירות הראשונות וכל הבאות אחריהן...., והאנשים שיהיו כשרים לבחור ולהיבחר בבחירות אלו...., בדבר מילוי תפקידיהם של ראש העירייה ושל חברי מועצתה בדבר הקנייתם של נכסים...., ובכל דבר אחר, הכול כפי שייראה לו נחוץ לשם החלת הפקודה".
ב. מלבד אלה, רשאי השר לשנות את תחום השיפוט של הרשות המקומית, לצרף תחומים מתחומי רשות פלונית לתחומי רשות אלמונית, לאשר הסדרים כספיים בין רשויות מקומיות שתחומיהן שונו, ואף לבטל קיומה המשפטי של רשות מקומית. ג. רשאי שר הפנים להכריז על אזור פלוני בתחום הרשות כעל רובע- ולקבוע תקנות בדבר דרכי הבחירה של ועד הרובע, כשירותם של חברי הוועד ולפקח על החלטותיו, והוצאותיו הכספיות. גם מספרם של חברי מועצת הרשות המקומית נקבע בידי השר. לשר הפנים סמכויות רבות נוספות בתחום רשויות מקומיות להלן חלק מזערי מהן: * לשנות את הוראות התקנון שקבעה מועצת הרשות, *למנות ועדת חקירה לבדיקת פעילותה של מועצת הרשות המקומית וראשה, * לאשר נטילת הלוואה ע"י הרשות המקומית, * לאשר/לדחות הצעת תקציב שאשרה הרשות, * למנות מבקר מועצה, אם לא עשתה כן מיוזמתה הרשות. (חשוב לציין שבמאמר המקורי מפורטות יותר מ- 30 סמכויות כגון הנ"ל המחזקות את הטענה כי הרשויות המקומיות הן כבובה על חוט בידי שר הפנים).
לגבי הרשויות קבע המחוקק- כי רשות מקומית תעשה בתחומה את כל המפורט בחיקוק הרלוונטי, "והכל כשאין הוראה אחרת מאת השר בעניינים אלו/כולם/מקצתם", וכי "השר רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצוע תפקודה".
המבנה המוסדי
הרשות המקומית פנימה- חוץ מהגוף המחוקק (מועצה), מהגוף המבצע (ראש הרשות וסיעות הקואליציה) ומהגוף השופט (ביהמ"ש לעניינים מקומיים), פועלות הרשויות המקומיות באמצעות ועדות סטטוטוריות- ועדת הנהלה, ועדת מכרזים, ועדה לקידום מעמד הילד, ועדת כספים, ועדת קליטת עלייה וכו'. בוועדות אלו חברים נציגי הגוף המבצע של הרשות, חברי הגוף המחוקק, נציגים של משרדי ממשלה רלוונטיים ואף נציגים של מגזרים רלוונטיים. הרשויות המקומיות עשויות לפעול גם באמצעות ועד מקומי/רובע, בכל בהתאם לגודלה ומעמדה של הרשות. רילוקיישן לארה"ב
* הגוף המבצע פועל באמצעות האצלת סמכויות למחלקות ואגפים כגון- מח' החינוך, רווחה, תרבות, נוער וכו'. לכל רשות מקומית ממונה מזכיר, גזבר, מהנדס, מפקח תברואה, רופא, וטרינר, מבקר פנים, רו"ח.
הרשות המקומית רשאית להקים תאגידים ושותפויות לצורך מילוי תפקידיה השונים לדוג' בעיריית ת"א פועלים למעלה מ- 30 תאגידים החל בתפעול חופים ושכונות, דרך בנייה ותחבורה וכלה בתרבות וחינוך.
רשות מקומית החוצה- כפיפותו של השלטון המקומי לשלטון המרכזי, באה לידי ביטוי במס' גופים המפקחים על פעילותו. במשרד הפנים פועל:
- מינהל לתקצוב ופיתוח- תפקידו לסייע לרשויות בקבלת ההחלטות במכלול הנושאים הכספיים והכלכליים, כדי לספק שירותים נאותים לתושבים.
- מחלקה לרשויות מקומיות ותאגידים- אחראית על מפת רשויות מקומיות ומטפלת בשינויים בגבולות ובמבנה הרשויות.
- אגף לכ"א ושכר- מטפל בנושאי שירותם ושכרם של עובדים ונבחרים. קובע את תנאי הפרישה של העובדים ומפקח על תנאי השכר.
- אגף למינהל מוניציפאלי- מופקד על קידום הפעילות המקצועית והניהולית ברשויות במטרה לשפר ולייעל תפקודן. יוזם יועץ ומכוון את הרשויות כיד להתמודד עם הנושאים שעל סדר היום הלאומי.
- אגף לביקורת ברשויות המקומיות- מרכז מערכת פיקוח וביקורת חשבונאית ומנהלית של משרד הפנים בשלטון המקומי. האגף עורך את הביקורת מדי שנה בכל הרשויות באמצעות רוא"ח ועובדי אגף.
- מינהל לרישוי, שירותי חירום ותפקידים מיוחדים- מתאם בין משרד הפנים, הרשויות המקומיות ויתר משרדי הממשלה העוסקים בביטחון פנים. באמצעות יח' משנה: אגף שירותי חירום, מרכז לרישוי עסקים, אגף רישוי ופיקוח, סעד וחללים, אגף לרישוי מפעלים ביטחוניים ועוד.
- מנהל תכנון במשרד הפנים- מע' הפעלת סמכויות של שר הפנים המופקד על חוק התכנון והבנייה- 1965, ובתפקידו זה קשור בפעילותן של הרשויות בעיקר באמצעות אגף לתוכניות מתאר מקומיות ומפורטות..
- מינהל המים- זרוע ארגונית, הנדסית ותקציבית לצורך תפעול, פיתוח ושיקום מערכות המים ברשויות.
גם יתר משרדי הממשלה מצויים בקשר תמידי עם הרשויות המקומיות, הגם שהפיקוח הישיר על פעולותיהן נתון בידי משרד הפנים, הרי שבפועל כפופות הרשויות ליחידות סמך נוספות, כמשרדי ממשלה לרוב.
* מרכז שלטון מקומי- עמותה שפועלת לייצוג הרשויות המקומיות ולקידום ענייניהן בפני גורמי ממשלה ובפני מוסדות וארגונים ממלכתיים- כך פועלות רשויות מקומיות במשותף לקידום אינטרסים מסוימים.
מימון
* המדיניות המקומית ופעילות הרשות המקומית ממומנת משני מקורות עיקריים:
1. תמיכות ממשלתיות ומיסים מקומיים.
2. הלוואות למימון פרויקטים שונים. לרשויות אין כל הקצאה ממס הכנסה/מס קנייה/ מס ערך מוסף!
* מאז 94' אמורות התמיכות הממשלתיות לתקן את אי השוויון הפיננסי והחברתי בין הרשויות ה"חזקות" ל"חלשות". המרכיבים העיקריים בנוסחת האיזון הם גודל האוכ', מעמד סוציו- אקונומי, מיקום ג"ג (קו עימות-עדיפות לאומית) ושקלול פוטנציאל הכנסות הרשות.
* משנות ה- 80' החל שינוי ביחס שבין תמיכות הממשלה לבין מימון עצמי של הרשויות המקומיות (התמיכה מצטמצמת).
כלומר, הממשלה קבעה כי על הרשויות המקומיות לממן כ- 65% מהוצאותיה ע"י מקורות מקומיים ועצמיים, ורק היתרה תמומן ע"י השלטון המרכזי. מגמה זו עומדת בסתירה וביחס הפוך למרחב העצמאות, שק"ד והסמכויות הנתונות לרשויות המקומיות בכל הקשור לקביעת מדיניות, תקציב, תוכניות לטווח בינוני וארוך. ( כלומר הממשלה זורקת ..... על הרשויות מצד אחד צריכה לשלם את מרבית הוצאותיה מצד שני אימפוטנטית ביחס לשק"ד, החלטות וסמכויות לגבי מה שנעשה בתחומה- הרב צריך אישור שר הפנים!!!).
סיכום
- השלטון המקומי בישראל מאופיין בשתי פנים: במקביל לעיצובו את המוסדות השלטוניים ברשויות המקומיות- מועצה-מחוקקת, ראש רשות- מבצע, וביהמ"ש- שופטים, הקפיד המחוקק לתלות את מרחב פעולתן של כל הרשויות בשר הפנים ובממשלה כולה. התפקידים המוטלים על הרשויות המקומיות רבים ומגוונים, ואולם הסמכויות המוענקות למועצות ולראשיה לעצב מדיניות ציבורית וליישמה נתונות רובן ככולן בהתניה/בהתרה של שר הפנים/ממונה המחוז.
- משרד הפנים בהיבט ארגוני- מסועף למדי, ופיקוח על רשויות מקומיות מתבצע במס' אגפים, עשרות מח' ומאות בעלי תפקידים.
- הגירעון של הרשויות המקומיות התעצם בממדיו בשנים האחרונות, בד בבד עם הקיצוץ החד במענקי האיזון של הממשלה.