הצוות המכין
ראש הצוות: פרופ' צבי אקשטיין, המשנה לנגיד בנק ישראל
חברי הצוות:
יוסי אדלשטיין, ראש אגף זרים, רשות ההגירה
שרון גמבשו, סגן הממונה על אגף התקציבים, משרד האוצר
אבשלום (אבו) וילן, מזכ"ל התאחדות חקלאי ישראל
קרן טרנר, רכזת פנים, אגף התקציבים, משרד האוצר
פרופ' ערן ישיב, אוניברסיטת תל אביב; בנק ישראל
יהודה (יוד'קה) שגב, מנכ"ל התאחדות התעשיינים
עוזר מחקר: אור נוריאל, המכון הישראלי לדמוקרטיה; בנק ישראל
תקציר המלצות הצוות
מסמך זה מציג את ההשפעות הכלכליות–חברתיות של העסקת עובדים לא ישראלים זמניים על התעסוקה, על השכר ועל העוני של ישראלים. כן מתאר המסמך את המצב הנוכחי בישראל, מבחינת העסקת לא ישראלים, משווה אותו למצב במדינות מפותחות נבחרות ומעלה המלצות וכיווני חשיבה למדיניות בתחומים שעדיין אינם מטופלים במלואם.
השכר ורמת החיים במדינות המתפתחות נמוכים משמעותית מאלו שבמדינות המפותחות; לפיכך המדינות המפותחות מושכות את תושבי המדינות המתפתחות לחפש עבודה בהן, ולו ארעית. שכר המינימום במדינות המפותחות גבוה בהרבה מהשכר המקובל לעובדים בענפים רבים (בינוי, חקלאות וסיעוד) בארצות המוצא של המהגרים. ההיצע הגדול של עובדים אלו בארצות המוצא מאפשר לברור עובדים שכישוריהם עולים על אלה של העובדים המקומיים הלא מיומנים.
הגדלת ההיצע של עובדים בעלי מיומנויות נמוכות ששכר הסף (reservation wage) שלהם נמוך במיוחד יוצרת לחץ מידי להורדת השכר לעובדים דומים וכן לעובדים בעלי מיומנויות נמוכות יותר. יכולתם העדיפה של המהגרים והיעדר הגישה שלהם לשירותי רווחה דוחפת עובדים מקומיים, בצורה רוחבית ובענפים הדומים, לתעסוקה בעבודות בשכר נמוך וכן אל מערכת הרווחה המקומית המוציאה את חלקם משוק העבודה. כפועל יוצא מתרחבים ממדי העוני והאי–שוויון בהכנסות של התושבים המקומיים.
שוק העבודה הישראלי מתאפיין זה זמן רב בשיעורי תעסוקה נמוכים של פרטים חסרי מיומנויות מקצועיות ובשכר נמוך של עובדים לא משכילים. כתוצאה מכך, ובגלל גורמים נוספים, כהעסקה המונית של עובדים לא ישראלים, ממדי העוני והאי–שוויון בהכנסות בישראל הם גבוהים יותר מבכל מדינות OECD.
העסקת עובדים פלסטינים בישראל החלה מיד לאחר מלחמת ששת הימים (1967). במחצית הראשונה של שנות התשעים, בעקבות אירועים ביטחוניים, הוחל במקומם בהעסקה נרחבת של עובדים זרים. כיום מועסקים בישראל כ–77 אלף עובדים זרים בעלי היתרים (חוקיים) וכ–125 אלף עובדים זרים ללא היתרים (לא חוקיים), ויש עוד עובדים זרים רבים המעוניינים לעבוד בישראל. מספר ההיתרים לעובדים פלסטינים בתחומי הקו הירוק עומד על 28,600, ולפי אומדני הלמ"ס מועסקים עוד כ–25 אלף פלסטינים ללא היתר. העסקת עובדים לא ישראלים בהיתר נפוצה בעיקרה בענפי החקלאות, הבינוי והסיעוד.
ממדי ההעסקה של לא ישראלים בשוק העבודה הישראלי גבוהים בהשוואה בין–לאומית. השוואות בין–לאומיות הן בעייתיות עקב הגדרות שונות של עובדים זרים, אולם כאשר מתמקדים בעובדים לא מקומיים זמניים בלבד, נמצא שהשיעור אצלנו כפול מהמקובל בעולם המערבי, ואף יותר מכך אם משווים רק עובדים לא משכילים (להרחבה ראו דוח אקשטיין 2008). העסקת עובדים זרים בהיקף גדול אינה תומכת ביתרונה היחסי של מדינת ישראל - ידע וחדשנות. היא מובילה לייצור עתיר עבודה זולה, שבו התפוקה לעובד נמוכה, וכך תורמת להישרדותם של מקצועות וענפים שלולא העסקת עובדים לא ישראלים הם לא היו יכולים להתקיים במשק הישראלי. כיוון שהנפגעים העיקריים מהעסקת לא ישראלים הם בעלי מיומנויות נמוכות והנהנים העיקריים הם המעסיקים ועובדים מיומנים המשתייכים לשכבות החזקות, העסקת עובדים לא ישראלים מרחיבה את הפערים בהתחלקות ההכנסות במשק.
להעסקת עובדים לא ישראלים בהיקף כה נרחב יש גם השלכות ארוכות טווח על החברה. תהליך זה מעורר סוגיות חברתיות, מוסריות ומשפטיות בתחום ההגירה, אשר משפיעות על גיבוש המדיניות כלפי עובדים זרים. לכך משמעות ייחודית במדינה שבה ההגירה של מי שאינו יהודי או בעל זיקה מידית לתושב מקומי אינה מותרת על פי חוק.
ממשלת ישראל מתמודדת עם מציאות ההשלכות הכלכליות והחברתיות של העסקת עובדים לא ישראלים בצורה אינטנסיבית מאז תחילת העשור לפחות. התמודדות זו כוללת שינויים רבים במספר ההיתרים; שינויים בשיטות ההעסקה, במיסוי ובאגרות לעובדים; הקמת משטרת הגירה (2003); והקמת רשות הגירה ואוכלוסין (2009). המדיניות בתחום העסקתם ושהייתם של עובדים לא ישראלים לוקה בחסר בעיקר בתחומים האלה:
- מניעת הפגיעה בשכר ובתעסוקה של ישראלים בעלי מיומנויות דומות לאלה של עובדים לא ישראלים זמניים המקבלים היתר תעסוקה.
- אכיפה של הסדרי העסקה וחיים נאותים לבעלי היתרי עבודה זמניים.
- מניעת העסקה וכניסה של עובדים לא ישראלים ללא היתר עבודה.
כיום פועלות מספר ועדות העוסקות בנושא העובדים הזרים על כל היבטיו: סוגיית ילדי העובדים מטופלת בוועדה בין–משרדית, בראשות יוסי אדלשטיין מרשות ההגירה; ועדה בין–משרדית, בראשות משרד האוצר, עוסקת בהסדרת העסקת העובדים הזרים בענף הסיעוד; ועדת אקשטיין מטפלת בנושא העובדים הפלסטינים; ועדת שרים בראשות שר המשפטים עוסקת בנושא חוק ההגירה למדינת ישראל, על שלל היבטיו.
במאי 2009 נחתם הסכם בין הממשלה לחקלאים שהושתת על מסקנות והמלצות ועדת אקשטיין בנושא העובדים הזרים בחקלאות. ועדות אלו פעלו ופועלות על רקע דוח ועדת אקשטיין לתעסוקה (2008). במסמך שלהלן ינוסחו ההמלצות ודפוסי החשיבה. מטרתו: לשמש בסיס רעיוני ולספק דרכי פתרון לבעיות שעסקה בהן כל אחת מן הוועדות.
תמונת המצב של העסקת עובדים לא ישראלים על פי ענפים:
- בינוי. בשנים האחרונות פחת מאוד מספר ההיתרים לעובדים זרים בענף הבינוי. על פי החלטות הממשלה מספרם יֵרד לאפס בשנת 2012 (כיום מספר ההיתרים הוא 8,000, וביולי השנה הוא יֵרד ל–5,000). ישנם כ–25 אלף היתרים לפלסטינים, נכון לשנת 2009, ובמסגרת הוועדה לבחינת תעסוקת פלסטינים נידון גם היקף תעסוקת עובדים לא ישראלים בענף. נראה שיש בענף העסקה ללא היתר בהיקפים גדולים ביותר.
- חקלאות. ביום 12.05.2009 נחתם הסכם בין הממשלה לחקלאים להפחתת מספר ההיתרים לעובדים מ–26 אלף כיום ל–18,500 בשנת 2015 תוך סבסוד מיכון וטכנולוגיה חקלאית וכן סבסוד חלקי של עובדים ישראלים בענף. על פי הבנות ההסכם, בימים אלה יוצא לדרך פיילוט עובדים זרים עונתיים. אין כנראה העסקה ללא היתר בהיקפים גדולים בענף החקלאות.
- סיעוד. בהתאם לנתוני מת"ש, נכון לפברואר 2010 יש למעלה מ–44 אלף עובדים זרים בענף, ומספר הזכאים להיתר גדולה אף יותר - למעלה מ–100 אלף זכאים בתום שנת 2008. שיטת ההעסקה אינה מטילה שום רף עליון על הכמות; זו נקבעת לפי מספר הפרטים המקבלים זכות לעובד סיעוד. על עובדי הסיעוד מוטלות מגבלות רבות, כגון האיסור להקים בישראל משפחה וללדת ילדים. הנושא נמצא כיום בטיפול ברשות צוות בין–משרדי אשר מטרתו להסדיר את הנושא בהתאם למקובל במדינות המפותחות. העסקה ללא היתר קיימת כנראה בהיקפים לא גדולים, אך מענף זה רבים עוברים לתעסוקה לא חוקית במשק בית, בטיפול בילדים ועוד.
- שירותי אירוח ואוכל, תעשייה ושירותים עסקיים אחרים. ישנם היתרים במספרים קטנים. יש כנראה העסקה ללא היתר בהיקפים גדולים בענפי המלונאות, המסעדות ושירותי הניקיון, במיוחד באמצעות חברות לכוח אדם.
- עובדים לא ישראלים ללא היתר (לא חוקיים). היום שוהים בישראל ללא היתר כ–125 אלף עובדים זרים ועוד כ–25 אלף פלסטינים. נוסף על אלה ישנם כ–24 אלף איש שהסתננו לישראל ממדינות אפריקה דרך גבול מצרים. רובם המכריע נמצאים בישראל במעמד של מבקשי מקלט או שוהים לא חוקיים. מספר קטן מתוכם מוגדר פליטים. הם מועסקים בעיקר בענפי השירותים והמלונאות. בהחלטת ממשלה בינואר 2010 הוגברו הקנסות והאכיפה על מעסיקי עובדים לא ישראלים ללא היתר או שלא בהתאם להיתר שברשותם. כמו כן ניתנו הנחיות לתיאום נתונים בין רשות ההגירה והאוכלוסין לרשות המסים כדי למנוע ניכוי מס למעסיקי עובדים ללא היתר.
על רקע המצב הזה מצאנו לנכון לנסח המלצות בתחומים שבהם נדרשים, להערכתנו, תיקונים או הערכה מחודשת. כיוון שחלקם כבר נמצאים בטיפול הממשלה ובוועדות, החלטנו לחלק את המלצותינו לפי נושאי הטיפול של הוועדות.