הנהגת מס הכנסה שלילי כחלק ממדיניות הרווחה בישראל

ד"ר איתמר כוכבי

עורך דין ורואה חשבון

מרצה בפקולטה הנדסת תעשייה וניהול בטכניון

תקציר הדוקטורט

עבודת המחקר עוסקת בחוק מס הכנסה שלילי. מטרת המחקר הייתה לבחון את יעילות מודל מס הכנסה שלילי הקבוע בחוק במקביל לאלטרנטיבות סוציאליות המופעלות כיום, תוך השוואה למודלים השונים הקיימים במדינות נוספות בעולם. לשם כך, בחנתי  את התוכניות החברתיות שהפעילה מדינת ישראל במהלך השנים ואת השפעתן הניכרת לביסוס הדין הנהוג כיום במדינה. 

הניסיונות השונים שנערכו במדינת ישראל, אשר נועדו להביא לצמצום העוני והפערים ההולכים וגדלים בין פלגי האוכלוסייה, טרם השיגו את מטרתם במלואה. ברבות השנים הפעילה המדינה תוכניות שונות להפחתת העוני וצמצום הפערים החברתיים,  אך הללו לא צלחו ומימדי העוני הוסיפו להעמיק. הסיבות לכך מגוונות: החל בסכומים הזעומים שהממשלה הייתה מוכנה להשקיע בפרויקטים השונים, וכלה באי יעילות התכניות (עקב מתן תעסוקה בלבד לאוכלוסייה ענייה וחלשה ללא טיפול בחסם ההון האנושי הנמוך). בעקבות התרחבות מימדי העוני ושיעור האזרחים הנתמכים בגמלות קיום, נחקק בשנת 2007 "חוק להגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה ולצמצום פערים חברתיים (מס הכנסה שלילי)". מטרותיו הן: הגדלת יכולת ניצול של ההון האנושי, תמרוץ השתתפות העובדים בשוק העבודה, הגדלת ההכנסה הפנויה של העובדים ברמות השכר הנמוכות מבלי שיצטרכו להסתמך על גמלות וצמצום הפערים הכלכליים. הרעיון העומד בבסיס מס הכנסה שלילי הינו, שיפור הרווחה בקרב אלו המשתכרים ברמות השכר הנמוכות, באמצעות מענק הכנסה שיעודד את הגדלת שיעור ההשתתפות בשוק העבודה, באופן זה תקטן תחולת העוני, בקרב יחידים וזוגות עם ילדים, בהן יש מפרנסים עובדים. הגישה הרווחת כיום הינה הגישה המכונה "מרווחה לעבודה". גישה זו ניצבת כנגד הגישה של מדינת הרווחה הפאסיבית המעניקה גמלות ללא תנאי ואשר יוצרת תלות כלכלית, בהיותה מדיניות אקטיבית המתנה מתן גמלות בהצטרפות לשוק העבודה. השערתי היא כי מדיניות הסעד והרווחה אינה מצליחה להתמודד עם בעיית העוני והאבטלה. חוק מס הכנסה שלילי הינו האמצעי היעיל אשר יוכל להתמודד עם חסמי השכבות החלשות אשר יביא לרווחתן, במידה משמעותית. הבסיס הרעיוני של החוק הינו התפיסה, שכפי שקיימת רמת שכר מינימאלית הקובעת כי רק מי שהכנסתו גבוהה ממנה מחויב בתשלום מס, כך גם מי שהכנסתו נמוכה מרמה זו זכאי יהיה לתוספת הכנסה בדמות המענק הכספי המותנה בגובה הכנסה ובמס' הילדים. במחקר מקדים להפעלת חוק מס הכנסה שלילי שנערך בשנת 2005 בבנק ישראל, על ידי עדי ברנדר ומישל סטרבצ'ינסקי, נמצא כי הפעלת מערכת מס הכנסה שלילי עשויה להקטין ב- 18 אחוזים את מספר משקי הבית העניים בהם יש עובדים, בעלות תקציבית של כ- 1.3 מיליארד ₪ לשנה, זאת בתנאי שגודל המענק יקבע בהתאם למספר הילדים ויתבסס על הכנסת בעל השכר הגבוה מבין בני הזוג. בניתוח שנערך ע"י צוות מחקר המלווה את יישום החוק בשנת 2010, נמצא כי אוכלוסיית השכירים הזכאים לקבלת המענק עמדה בשנת 2007 על כ- 64 אלף איש ושיעור המימוש עמד בממוצע על 45% מאוכלוסיית הזכאים. בבדיקת הצלחת החוק, לפי קריטריון עמידתו במימוש מטרתו העיקרית שהינה צמצום העוני, נמצא כי מס הכנסה שלילי סייע בחילוץ מהעוני של כ-4.5% ממקבלי המענק. כמו כן נמצא כי כ-80% מהתמיכות שהועברו למשפחות עם ילדים ניתנו למשפחות בארבעת העשירונים התחתונים של התפלגות השכר. הנני סבור כי חוק מס הכנסה שלילי, ככלי נוסף במקביל לשכר מינימום והבטחת הכנסה, מהווה פתרון ראוי אשר אכן מעודד יציאה לעבודה. החוק מעלה את סכום ההכנסה ההתחלתי של העובד ומתנה את סיוע המדינה ביציאה לעבודה ללא עלויות וחריגות תקציב משמעותיות במשק, כפי שאכן הצגתי  בניתוח הכלכלי של המודל הקיינסיאני. במחקרי זה איששתי את השערתי כי המודל הישראלי שאומץ בחוק האמור הוא מודל טוב מבין המודלים הנהוגים בעולם אך טעון שיפורים. עם זאת, לאחר שבחנתי את המודלים במשפט השוואתי של מספר מדינות בעולם, הגעתי למסקנה כי יש לערוך מספר תיקונים בחוק על מנת שזה יהלום את המודל הישראלי.

ערכתי השוואה של גודלו של המענק, בין ישראל למדינות ארה"ב בריטניה צרפת ואירלנד ומצאתי כי המענק המרבי של מס הכנסה שלילי בישראל הינו הנמוך ביותר באופן משמעותי יחסית למדינות אלה (מלבד צרפת בה המענק נמוך כמו בישראל), ולפיכך הגעתי  למסקנה כי יש להגדילו בישראל.

ערכתי ניתוח כלכלי המושתת על תורתו של קיינס. בחנתי האם הענקת מענק מס הכנסה שלילי לבעלי הכנסות נמוכות תביא לשיפור מצב התעסוקה ולהגברת התוצר כיוון שהמענק יביא קרוב לוודאי לגידול בביקוש המצרפי, בין לביקוש לצריכה פרטית בין לביקוש בהשקעות.

כמו כן, סבורני כי יש לתת את הדעת לאפשרות חישוב נפרד בעת הפחתת המענק בשל הכנסות בן הזוג, בדומה לחקיקה הקיימת בפקודת מס הכנסה. בנוסף לכך, על המדינה מוטלת החובה לוודא הכללת מרכיב  הפרשה פנסיוני במענק, על מנת שיהיה בו כדי לתת מענה לזכאות למענק עם יציאת הזכאי לגמלאות. המענק לזכאי בעת הפנסיה ידאג לרווחתו והשארתו מחוץ למעגל העוני. עוד הדגשתי את הצורך בעריכת בדיקה ואכיפה מעמיקה, שנועדה למנוע מצב בו המענק יהפוך לאמצעי סבסוד המעסיקים. המלצתי להוסיף לבדיקת הזכאות סעיף הבוחן את שווי נכסי העובד, לרבות דירת מגוריו, וזאת כדי להימנע ממצב בו אדם עם שווי נכסים רב יהיה זכאי למענק מס הכנסה שלילי. יתר על כן, על המענק להינתן בסמוך לביצוע העבודה, שכן אחרת ייפגע התמריץ לעבוד במדינת ישראל.

                                                                                              ד"ר כוכבי איתמר

                                                                                               עורך דין (רואה חשבון)

                                   (PhD) Faculty of  Law, University of Haifa, ISRAL.     =================================================================                 

הכותב, ד"ר איתמר כוכבי, הינו מרצה בפקולטה הנדסת תעשייה וניהול בטכניון בחיפה כ-15 שנה, בקורסים חשבונאות ניהולית מתקדמת ובקרת עלויות. ד"ר מהפקולטה במשפטים באוניברסיטת חיפה. במקצועו רואה חשבון (כ-20 שנה) , ועורך דין. בעל משרד עריכת דין (רואה חשבון), בקריית הממשלה בחיפה. תחום התמחותו דיני מיסים, משפט מסחרי ודיני עבודה.