משטר במדינת ישראל

דמוקרטיה ליברלית היא צורת ממשל, המבוססת על דמוקרטיה ייצוגית בה היכולת של הנבחרים להפעיל את כוחם הפוליטי כפופה לשלטון החוק במטרה להגן על זכויות האזרח. עקרונות השיטה מקיימים בה הן אחריות אנכית (Vertical Accountability) של השלטון לבוחרים והן אחריות אופקית Horizontal) Accountability) של השלטון למוסדות המאזנים (נויברגר 2004, 211). החוקה היא תולדה של "רגע קונסטיטוציוני" בו ניתן ביטוי להסכמה לאומית רחבה אשר מייצרת "הסדר" ממשלי ארוך ימים שאינו תלוי בזהות האנשים המאיישים אותו ואשר קובע ומנציח את עקרונות היסוד, הנורמות הפוליטיות וערכיה של המדינה וכן את המוסדות והכללים שעל פי הם היא תתנהל (רוזנטל 2009, הרצאה 6). תפקידה של חוקה בדמוקרטיה ליבראלית הוא להגביל ולרסן את רשויות השלטון, למנוע שימוש לרעה בכוח השלטון ולמנוע את עריצות הרוב תוך הגנה על זכויות האדם ועל זכויות המיעוט במדינה (נויברגר 2004, 271), יחד עם זאת ראוי לזכור כי חוקה אינה יוצרת את זכויות האדם אלא רק מכריזה ומעגנת אותם שכן זכויות האדם והאזרח בחברה הדמוקרטית נובעות מעצם השקפת החברה כחברה דמוקרטית וערכי העומק הדמוקרטיים (אדרעי 1996, 453- 456).

הגישה הפונקציונאליסטית מערכתית
מערכת הינה קבוצה של גורמים משתנים המקיימים קשרי גומלין ביניהם ואשר פועלים על פי כללים שנקבעו מראש. מערכת פוליטית היא התלות הדדית ויחסי הגומלין בין היחידות המרכיבות אותה במאבק המתמיד להקצאה מוסמכת של ערכים חברתיים ממשאבים מוגבלים תוך שמירה על שווי משקל. הסביבה הכוללת המשפיעה על המערכת הפוליטית מורכבת מהקבוצה התוך חברתית, התובעת והתומכת וכן מהלחץ החוץ חברתי בדמות הכלכלה הגלובלית, התרבות והאינטרסים הבינלאומיים. בשעה שמוסדות השלטון השונים, מופקדים על תהליך ההמרה של הפיכת תשומות (תביעות ותמיכות) לתפוקות פוליטיות (החלטות הרשויות). מכיוון שהיכולת להגיב לתנאים וללחצים הסביבתיים היא תכונה קריטית של הארגון הפנימי של המערכת הפוליטית, ישנם מגוון רחב של מנגנונים המשמשים מערכות פוליטיות בהתמודדות זו. מנגנונים אלו מווסתים את התנהגותן, יכולים לשנות את המבנה הפנימי שלהן, ואפילו יכולים להביא לעיצוב מחדש של מטרות יסוד (איסטון 1966, 244). התפיסה הפונקציונאליסטית המערכתית גורסת כי כל פעולותיהם של רכיבי המערכת החברתית מתועלים לשם חיזוק המערכת השלמה, קידום הסולידריות וההסכמיות החברתית, ועל כן המערכת הפוליטית פועלת באופן הישרדותי וסתגלני לאור תכליות המערכת וניתוח שלה יחייב הערכת תכליותיה ולכידותה הפנימית שכן לכל סוג של מערכת יש רוח מסוימת משל עצמה ("רוח החוקים") שהיא פונקציונאלית לקיומה (זיסר 1993, 255). לאור האמור נראה כי תפקידה של החוקה בדמוקרטיה ליבראלית בראי הגישה הפונקציונאליסטית היא כלי להעצמת השרידות החברתית, ראשית על ידי עיגונם של המוסדות השולטים החברה ולעניין זה שתי השפעות הקשורות לגישה הפונקציונאליסטית, האחת היא ההגדרה ספציפית של פונקציות מוסדיות, והשנייה, מתייחסת לאיזונים ובלמים של הכוחות הפועלים בחברה על מנת למנוע עריצות הרוב והשלטון שכן הללו מתחייבים בשאיפה לתלות הדדית ויחסי גומלין בין היחידות החברתיות במטרה לשמור על שווי משקל. שיווי משקל זה ישמר ביתר שאת לנוכח קיבועם של עקרונות וערכים אשר בכוחם לוודא כי תהליך ההמרה (מתשומות לתפוקות) לא ייפגם, תגבר היכולת לעמוד איתן לנוכח לחצים סביבתיים ויישמרו זכויות האדם והאזרח.
גישת האליטות
גישת האליטות גורסת כי האליטה, אשר היא קבוצה מצומצמת של אנשים אשר מחזיקה בייחוד מסוים מצד כישוריה או מוצאה, משתמשת במוסדות והארגונים השונים של המדינה כמנגנון אוכף נורמות אשר מנציחים את שליטתה במדינה על ידי הפיכת הנורמות של האליטה לנורמות של המדינה, לפיכך טבעה של כל חברה נקבע על פי טבע האליטה הדומיננטית שבה (Hay, Lister & Marsh 2006, 39). ההתבססות דרך השליטה במוסדות עומדת בקנה אחד עם הגישה המוסדית לפיה המוסדות הפולטים הם שחקנים בפני עצמם אשר ממלאים תפקיד אוטונומי בעיצוב התוצאות פוליטיות בהיותם זירות לתחרות בין הכוחות החברתיים בחברה אשר מחד מגדירים אינטרסים ומאידך אף מגוננים עליהם (לונדס 2005, 124). לפיכך נראה כי האליטה נוקטת, בין היתר, במוסדיות נורמטיבית (Normative Institutionalism) על ידי שימוש במוסדות פוליטיים לשם עיצוב של "הערכים, הנורמות, האינטרסים, הזהויות האמונות" של השחקנים ועל ידי קביעה מהי התנהגות "הולמת בסביבה נתונה" (לונדס 2005, 125). חברי האליטה זוכים, לצד רמת השפעה פוליטית חזקה, גם לזכויות יתר אשר אותן הם משמרות בצורה מעגלית על ידי נתינתם לחברי האליטה בלבד ותוך שמירה על הרכיב הדמוקרטי פורמאלי בלבד בו לקבוצות אחרות יש סיכוי נמוך, עם בכלל, להיכנס למעגל הכוח בהעדר הרכיב הליבראלי שייעודו הגבלת שלטון הרוב ומתן זכויות למיעוט (שפירא 1993, 41). לשם המחשה, ניתן לנתח את המערכת הפוליטית הישראלית בתקופת מפא"י ככזו הנשלטת על ידי אליטה אחת, אשכנזית ציונית וסוציאליסטית, אשר חולשת על כל מוקדי הכוח המוסדיים הקיימים (ההסתדרות הציונית, הסתדרות העובדים), משתיתה ומטמיעה את ערכיה בחברה ("כור ההיתוך") ונהנית מדומיננטיות פוליטית (שפירא 1993, 48- 49). בראי של גישת האליטות תפקידה של החוקה הוא לשמש כמכשיר להנדסה פוליטית, בהן נקבעים כללי המשחק של מערכת השלטון בצורה שתיתן וודאות ניהולית לשלטון ולנתיניו (דורון ורוזנטל, 3), אשר על כן, נראה כי יש בכוחה של חוקה ליבראלית, אשר נותנת ביטוי לפרטים בחברה על ידי עיגונם של זכויות אדם ואזרח ונובעת מהסכמה רחבה, להגביר את רמת הלגיטימציה הציבורית והיוקרה הבינלאומית ובכך לשמש הן לקיבוע שליטת האליטה במוסדות הפוליטיים והן לעיגון הנורמות והערכים של הקבוצה על מנת שאלו ינציחו את השפעתה המכרעת על המדיניות הציבורית ויקטינו, מכוח קשיחות החוקה, את יכולתם של קבוצות האחרות לשנות את הסטאטוס קוו. מנגד, היווצרות של החוקה עלולה גם לפגוע בשליטת האליטה שכן היא מחייבת פשרות רבות אשר מפחיתות את חופש הפעולה השלטוני, את הדומיננטיות המכריעה של אליטה אחת ופותחת פתח לביקורת שיפוטית על פעולות השלטון, כפי שניתן ללמוד, בין היתר, מהחלטתו של דויד בן גוריון להימנע מאימוץ חוקה ולדחות את ההחלטה על חוקה לזמן בלתי מוגדר (החלטת הררי) על אף שהיה בכוחו לכוננה בהתאם להצהרתו בהכרזת העצמאות (דורון ורוזנטל, 17).
שאלה 2
לעניות דעתנו, תפקידה של החוקה בראי הגישה הפונקציונאליסטית היא ככלי להעצמת השרידות והלכידות החברתית, על ידי קביעת הערכים עליהן תתבסס המדינה, הסדרת מוסדות  השלטון, הגבלת כוחו, ושמירה על  זכויות הפרט. כל זאת, על מנת לשמור על שווי המשקל במערכת, חיזוק העמידות אל מול לחצים סביבתיים ושיפור תהליך ההמרה (תפוקות תשומות) כדי לשמור על מערכת יציבה מבחינה כלכלית, חינוכית וחברתית (נויברגר 2004, 166). להיעדרה של חוקה בישראל יש השלכות מרובות שכן הדבר הביא לפגיעה בזכויות אדם והאזרח, ללקויים בתפקוד מערכות השלטון, לפיצול המערכת המפלגתית, וכן לניכור של חלקים מהאוכלוסייה מהשיטה הדמוקרטית (נויברגר 1997, 65). פגיעה בזכויות האדם- בבסיס הדמוקרטיה הליברלית מונחת האמונה בחירות האדם, לפיכך העובדה כי חירויות האזרח וחובותיו לא עוגנו בישראל בחוקה הובילה להתפתחות איטית ולא מושלמת של הכרב בחירויות אלו כפי שניתן ללמוד מדחייתן של ההצעות לכינונה של מגילת זכויות אזרח אשר הוגשה בתחילה על ידי חבר הכנסת הנס קלינגהופר (1964), בשנת 1974 על ידי בנימין הלוי  ובשנת 1980 שוב על ידי אמנון רובינשטיין (נויברגר 1997, 51). ולבסוף ל-"מהפכה החוקתית" וחקיקת חוקי היסוד: כבוד האדם וחירותו וחופש העיסוק (1992) אשר עיגנו שורה של זכויות אדם (הגנה על החיים, הגוף, הכבוד, קניין, חירות, פרטיות, תנועה, חופש העיסוק) ונתנו סמכות לרשות השופטת למתוח ביקורת שיפוטית ולהכריז על בטלותו של חוק העומד בסתירה לחוקי יסוד אלה (פסקת ההגבלה). אך את חוק יסוד "כבוד האדם וחירותו" המגן על מרבית הזכויות ניתן לשנות ברוב רגיל בכנסת והוא אינו "משוריין" ובחוקים אלו לא נמנו השוויון, חופש הדת וחופש הביטוי  שהם מיסודות  הדמוקרטיה הליבראלית. בנוסף הגבלת השלטון (נויברגר 1997, 8) בישראל נוגדת את הדגם הקלאסי של הפרדת הרשויות שהעניק כוח רב לפרלמנט ואילו בישראל הממשלה אינה רק רשות מבצעת כי היא מעצבת מדיניות וממשלה יציבה נהנית מרוב בפרלמנט ותוכל להעביר כל חקיקה שיכולה לפגוע במיעוט ובזכויות (נויברגר 2004, 172).

ליקויים בתפקוד מערכות השלטון- חוקי יסוד: הכנסת (1958), הממשלה (1968) והשפיטה (1984) עוסקים בהסדרת רשויות השלטון (נויברגר 1997, 50) וקובעים את סמכויות, התפקידים ואת יחסי הגומלין בין הרשויות. אך העובדה שהסדרי השלטון לא מעוגנים בחוקה הביאה לשינוי שיטת הבחירה בישראל (בחירה ישירה- 1992) וחזרה לשיטה הישנה (2001) ולאי יציבות פוליטית. משבוטל לראשונה חוק של הכנסת על ידי בית המשפט העליון (בג"צ מנהלי השקעות) כחלק מהביקורת השיפוטית הנובעת מחוקי היסוד התערער מאזן הכוחות בין הרשות המחוקקת והשופטת. התפתחות "האקטיביזם השיפוטי" שעיקרו הכול שפיט, ו"הפוליטיזציה של ביהמ"ש" והתערבות בג"צ בהחלטות מדיניות- פוליטיות כדוגמת ההתנתקות (בג"צ חוף עזה) הביאה לפגיעה באמון ובלגיטימציה הציבורית ברשות השופטת והובילה למאבקי כוחות בין הרשויות אשר פגמו בתהליך ההמרה ובמערכת בכללותה.
ניכור בקרב קבוצות באוכלוסיה- הליברליזם הוא במהותו דמוקרטי ואינדיבידואליסטי, לכן קשה לליבראלים להתמודד עם סוגית הזכויות הקבוצתיות, ואחד המבחנים הניצבים בפני דמוקרטיה ליבראלית הוא יחסה למיעוטים. נראה כי היעדר חוקה קיבע בישראל משטר עם סממנים אוניטריים- ריכוזיים, בו פרלמנט חד ביתי המדגיש את עקרון הרוב הפוגע בסולידריות וההסכמיות החברתית ובמיעוט הערבי הנבדל אשר מדיר רגליו מהשתתפות בבחירות ומקטין את לגיטימיות השלטון (נויברגר 2004, 170- 171; ג'מאל 2002, 61). העדר החוקה השפיע אף על הסוגיה הדתית (דת ומדינה) כאשר מחד היה זה חששם של המפלגות הדתיות כי החוקה שתיכון תהא חילונית וליבראלית ולא תבסס על הדת היהודית (שפירא 1993, 41; נויברגר 1997, 39). אולם מאידך היעדרה משמר את חוסר ההסכמה ומעצים את הקרע הדתי- חילוני אשר מרים ראשו לפרקים והגיע לשיאו בימי המאבק הדתי בבג"צ.

אנו גורסים כי לצד ההשפעות המובאות ניתן לזהות תהליך בו היעדרה של חוקה פורמאלית הביא להתפתחותה של מעיין חוקה מטריאליסטית (נויברגר 1997, 13) המתבססת על מגילת העצמאות, חוקי יסוד, חוקים "רגילים" ופסקי דין תקדימיים. התפתחות זו רחוקה מלהשתוות למדינות בעלות מסורת חזקה כדוגמת אנגליה אולם יש ובחלוף הזמן המסורת החוקתית תתחזק לאחר שוך המאבקים על דמותה. יחד עם זאת ברור כי תואם חוקה אינו מחפה על היעדרה של חוקה כתובה וברורה אשר לה גם תפקיד חינוכי המעניק מימד של המשכיות ויציבות (נויברגר 1997, 9).